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国土资源部办公厅


国土资源部办公厅关于完善第二次全国土地调查中耕地增加或减少有关政策的通知

国土资厅发〔2009〕70号


各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方国家土地督察局：
为进一步落实《国土资源部关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》（国土资发〔2009〕10号）文件精神，不断完善耕地增加或减少的相关政策，保证第二次全国土地调查工作顺利进行，现将有关事项通知如下:
一、各地应严格执行《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），如实进行耕地调查，严格按照国家组织全面内业核查，省级组织实地复核，国家组织实地抽查、核实等确认的程序和措施，认定耕地面积，确保第二次全国土地调查耕地面积真实准确。
二、第二次全国土地调查确认耕地增加或减少的省份，不调整《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》确定的本省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标。
三、第二次全国土地调查确认耕地增加的省份，在省级国土资源行政主管部门核定新增耕地的位置和面积并确保耕地和基本农田保有量不低于《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》规定的指标前提下，对属于1999年1月1日《土地管理法》修订施行后，由单位和个人自行开垦、且未在第二次全国土地调查前纳入耕地统计范围、也未在相关图件上标示过的新增耕地，通过土地整治达到相关规定的质量，经申请确认可用于耕地占补平衡。
四、第二次全国土地调查确认耕地减少的省份，已经低于2020年耕地保有量目标，凡属于1997-2010年规划期内，由耕地调整为其他可调整农用地（即带K地类，不含生态退耕形成的林地），且未破坏耕作层的，可按耕地管理，纳入耕地目标考核；纳入后仍有缺口的，须在新一轮规划期内，通过补充耕地面积或减少对耕地占用等措施确保实现耕地保有量的目标。
　 国土资源部办公厅
　 二〇〇九年八月十一日


对人大行使监督权的思考
沈庆中

　　要实行依法治国，就必须充分发挥人民代表大会的监督作用。监督“一府两院”的工作，是宪法赋予全国人大和地方各级人大的重要职权。人民法院作为国家的审判机关，接受人大监督是确保正确司法、公正司法的重要前提，这一点是无可置疑的。但在强调人大监督作用的同时，我们也应看到，人大的监督活动既是宪法与法律所规定的一种合法活动，也就应当在宪法与法律允许的范围内以合法的方式进行。遗憾的是，在实践中却出现了一种超越此范围的“监督行为”——个案监督。笔者认为，个案监督存在一些弊端。理由如下：
一、个案监督缺乏宪法依据
　　宪法是国家的根本大法，也是处理国家权力机关与审判机关关系的准则。综观我国宪法，并未赋予地方人大及其常委会对地方法院的个案监督权(地方人大组织法与三大诉讼法中也都无人大及其常委会行使个案监督权的依据)。宪法的这一规定是各国通例，绝非疏漏所至。这是人大的特殊地位与职权所决定的。人大作为国家权力机关，并非一个具体的职能部门，其工作就是着眼于总体与宏观方面的事项之决策与贯彻，而非负责具体的事务实施与执行。否则，将体现不出国家权力机关的特点，也必将使之陷于繁杂的具体事务而无法承担其重大的责任。李鹏委员长在九届全国人大常委会第二次会议上的讲话也明确指出：“听取和审议国务院及其有关部门和最高人民法院、最高检察院的工作报告，是人大常委会进行工作监督的基本方式。”笔者认为：首先，人大对两院的监督是一种工作监督；其次，这种监督的基本方式为听取和审议两院的工作报告。
　　宪法规定人大对司法机关的监督，主要是宏观监督，应当是从总体上着眼于监督司法机关的工作报告，对认为不合格的法官(包括院长)等提出质询、弹劾、罢免，而不是也无权就司法机关裁判的个案提出强求其改判的意见，并一定要司法机关予以接受。对司法机关的监督只能是间接的，而不能是直接的。这也是世界各国的通例。
　　当然，人大在对法院进行工作监督时，有时必然会涉及到一些具体案件，以此说明司法机关在执法中的偏差，但这与将个案监督作为一项专门制度，设立专门职权，设定专门程序是有本质区别的。
二、个案监督违背了独立审判原则
　　独立审判的实质，就是司法机关凭自己对法律的理解、对公正标准的认识等依法断案，而不能为任何机关所左右，更不有曲意迎合。如果司法机关在审判时要依据外界的观念进行，或裁判结果可能受到外界有权否定的威胁，何谈独立审判?如此，独立既已不存，公正必受影响。其结果是整个社会的利益——正常的司法制度公正机制被毁。
　　个案监督制度，不是对法院判决一般地议论，而是使人大在一定程度上成了“法院之上的法院”，“有权”判定法院裁判的对错，并可据此判定要求人民法院作出处理(一般为改判)，这当然是一种越权行为，是一种违背独立审判原则的行为，在实践中就等同于人大可以左右法院的裁判，使得法院无法正常行使审判权。法官必须摆脱实际上可能或者使之有理由感到可能影响案件审判的各种因素。
三、个案监督动摇了司法最终裁判权，破坏了法治的权威
　　司法最终裁判权，是世界公认的权威。凡是个案经过司法机关作出生效裁判，便是终审，非经法定程序由有权的司法机关改变，其他任何机关都必须接受，而无权改变。
　　法院的权威在很大程度上取决于社会对其判决权威性的普遍接受，无此便无法院的权威，也无法治的权威。因为，若司法机关的生效裁判是可以怀疑的，是可以被他人动摇的，则国家法律权威何在?法治权威何在?个案监督必然导致一些人对法院的不信任心理，也必然诱导一些人利用之否定法院的生效裁判。这不仅动摇了司法最终裁判权，而且也破坏了法治固有的秩序与权威。澳大利亚前首席大法杰勒德·布伦南就认为：“法治取决于甚至可以说等于法院的公信力。摧毁公众对法院的信任，也就毁坏了法治的基础。”1实践也证明，个案监督造成了一部分当事人放弃合法的上诉权的申诉权，而去寻求个案监督之保护的现象。
四、个案监督违背了科学规律，不符合司法工作的特点
　　1?司法工作是专业性极强的工作，只有具备一定专业知识的人员才能胜任，而不是一项人人可为的普通工作。而且，它还需要特殊的经验与智慧。目前，法官的职业化正成为一种广泛认同的趋势。
　　2?司法工作的首要特点在于程序性，司法公正的本质也在于程序公正。丢弃法定程序去追求公正，是缘木求鱼。我国三大诉讼法对司法机关的办案程序与制度，包括预防裁判失误和失误后的补救都已有了较完善的规定。要保证法律的正确实施，只要严格依法办理即可。个案监督制度，在法定程序之外又去寻找一种“法外程序”来保障公正司法，只会扰乱正常的司法程序。
　　3?对具体案件，社会各界难免会有不同的看法，许多看法都可能是司法司法机关相左的，这些相左的意见，当然会有一些来自于各类国家机关(包括人大)。但司法机关只能凭借其自身对法律的理解、对事实的依法判定去断案，这是其职业准则的要求。若因为社会各界有没的看法便可提起个案监督，是无视司法判案行为的特点所产生的违反客观规律的行为。
　　4?人大无审判权，也无权判定案件对错，且人大也无法开庭审案。未经法定程序便作出可能为错案的结论，并予以个案监督，其准确性、权威性、合法性都无依据。
　　5?个案监督往往演变为律师监督法官。由于人大无足够的专业人才，基本上都是邀请律师参与个案监督，事实上形成了律师监督法官的情形，法官的行为是否合法，判案是否公正，一定程序上由律师判定，这显然是不科学、不合理的。
五、个案监督制度混淆了国家权力机关与具体职能部门的职责，实际上降低了人大的权威。
　　依照宪法，我国各个司法机关之间已形成了良好的互相配合、互相制约的关系。开展个案监督，表面上是增强了人大行使职权的刚性，但实际上是将之降低为一个具体的职能部门，损害了其权威。而且这也破坏了制约的科学层次安排，混淆了国家权力机关与对其负责的具体职能部门的职责，会引起国家各种权力运行的混乱。其结果必然会损害国家权力机关在总体、宏观方面职权的行使，因小而失大。可以想象，若真正实行个案监督，人大必然会陷入大量的具体案件而无力胜任。如果人大考虑自身能力，只对少量的案件进行个案监督，又会使得个案监督起不到作用，失去了意义。
六、个案监督不符合效率与经济原则
　　这可从以下方面看出：
　　1?使人大陷于本不属于其职责范围的具体事务，而削弱其在更重要、全局性的事务中作用的发挥；
　　2?将正常的秩序闲置，不仅造成相应的机构、人员、程序制度的浪费，也使问题的解决拖延了时间；
　　3?所获得的监督效果与所投入的监督资源之比例不相称，极不经济。法院审理案件，本身要花费大量的人力物力，人大再予以个案监督，实际上是一种反复，产生了大量的无效劳动。何况法院对案件的裁判，依照实体法与程序法进行，有严格的制约机制，应该说基本上都能做到公正、公平，违反实体法或程序法的裁判毕竟是少数。实行个案监督后被确认为错案而改判的案件在实践中仅为极个别。这些案件本可依照法定的审判监督程序解决。可以说，个案监督是对有限的司法资源的严重浪费。
七、个案监督不利于稳定社会关系
　　人大进行个案监督，使得已经解决的纠纷再度发生争议，不仅不利于权利义务关系的稳定，也不利于整个社会的安定。这种状况无论是对于权利主体还是社会公众都是不利的。
　　综上所述，个案监督制度是在一种错误的观念上设立的一种错误制度。设立个案监督的主要理由不外乎为：司法机关不断有错案发生(这已被不少事实证明)，司法工作中确实存在少数人的腐败现象，为了避免错案，杜绝腐败，就要实行个案监督。这种看法陷入了以下误区：
　　第一，追求无错案的理想化误区。殊不知，再缜密的法律，再严密的制度，再高素质的法官群体，也无法完全避免错案。
　　第二，重实体轻程序的误区。个案监督追求每个案件的公正，实则是追求个案的实体公正。要保障案件的公正，必须依靠严密的法定程序。程序公正是司法公正的首要特征，任何违背程序科学、违反程序规范的行为，有时可能得一时一事之公正，但同时又是对程序公正的极大破坏。个案监督抛弃了法定的程序去另寻途径保障公正，是轻视司法程序的极端表现，是对法治的极大破坏。
　　第三，现有司法队伍不可依赖的误区。实行个案监督，前提是显然的，即现有的司法队伍无法做到公正司法，只有借助外部力量去保障司法公正。诚然，在司法队伍中有少数败类，但这是极其个别的。应该肯定，绝大多数司法工作人员都是恪尽职守的，随着司法改革的深入，司法队伍的素质将越来越高。还要看到，任何一个部门、系统都不可能不出问题，不能一出问题便认为不可信任。我们承认司法工作中还有这样或那样的问题，但也要看到，这些问题的存在有其深刻而复杂的社会背景，其原因并非仅在司法机关内部，解决之必须随着改革的深入逐步而行。我们应当正确认识和处理人大与司法机关的关系，充分尊重人民法院不可分割的审判权，准确理解独立审判原则的实质与意义，为公正司法创造一个良好的运行机制与外部环境。
　　(作者单位：江西省高级人民法院)
　　
　　注：
　　1见《人民司法》1999年第3期第48—49页。