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历代典权特征略考/黄忠

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 08:23:04  浏览:8915   来源:法律资料网
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历代典权特征略考
黄 忠
(西南政法大学,重庆400031)
【摘要】史籍上关于典的最早记载最早可以追溯到西周。现代意义上的典权制度之雏形可能是从南北朝时期开始形成的。经隋唐、两宋、元的发展,至明、清时期,固有法上的典基本上已经成型:典与卖有了严格区分。但典与质的分界却是在民国编纂民法典时方予定型的。
【关键词】典权 特征 卖 质 历史

一、问题的提出及研究进路
我国古代缺乏现代意义的民法。因而我国民法学多以“民法”一词,肇始于罗马法之“市民法”,后经法德之继受和发展,清末变法从日本引入我国为通说。[1](P3)这种认识,固然不无道理。但是我们也须注意,在丰富而悠久的中国古代法律史中,虽无现代民法的概念,但却存着财产关系与人身关系和相应的法律调整。[2](P1)这种调整当然可以构成具有实质意义的民法规则。
而在所有涉及财产关系的民法规则中,有关典权的法律制度又被认为是我国所特有的法律制度。诚如学者所言:典权是中国特有的制度,为各国物权制度所无。[3](P259)对于这样一个极具固有法色彩的制度,虽然理论界对之的存废仍存有争议,但梁慧星教授和王利明教授在各自所主编的《中国物权法草案建议稿》中都对典权制度作了规定。因而典权之论争理应由存废之争转入典权制度的具体设计之上了,但现有的关涉典权的讨论仍大多限于典权之存废论,而尚未对典权之内容,尤其是典权的历史作深入研究。本文试从历史的角度,对这一极具固有法色彩的制度的产生、发展以及在各个历史时期所呈现出的特点作一考证,以求更准确地构画出典权制度在中国历史上的本来面目,从而有利于当下的立法者对之进行改造,以取其精华、弃其糟粕,进而设计出适应时代发展的要求的典权制度。
在作考证之前,必须先作一点说明,那就是,我认为任何制度本身都不可能是一蹴而就的。换言之,任何一种制度在其产生之初,不可能完全具备其现在所具备的所有特征。因而本文对典权的考察将从“典”字的词源出发,而不拘于其是否已完全具备了现在典所应具有的本质特征。
二、“典”字的最早使用与典权的萌芽
(一)典字的最早使用:西周时期的“典”
有学者认为《后汉书·刘虞传》:“虞所赉赏,典当胡夷”为史籍上有关典之最早记载。①[4](P456)这种认识,是不合史实的。经考证早在西周的《格伯 》中就已有“典”的记载。该铭文曰:“... ...铸 ,用典格伯田,迈年子子孙孙永保用。”②据此,可以认为对于典的记载至少可以追溯到西周。对于《格伯毁》中“典”的含义,有学者认为其反映的已是典权关系,也学者认为实际上那不是典,而是出租,另外也有学者认为它反映的是买卖关系。[5](P155)我认为单从铭文的文义而言,“典”字似应作买卖解:因为绷生将三十亩田“典”于柏格后,柏格可以“迈年子子孙孙永保用”。这种无期限的使用权交换应当是一种买卖关系。但是必须注意到,在西周,土地属于国有或国说王有。土地本身是不能买卖的。因而将“典”作买卖解与历史不合。同样,将“典”认为现代意义上的典亦是不合史实的,因为现代意义上的典乃活卖,它应以土地的私有为前提。所以从历史角度看,《格伯 》中的“典”应作出租解。
假如《格伯 》中的“典”为“租”,那么,可以认为词源意义上的“典”从其使用之始便具有用益的特色,即依“典”可以“永保用”。同时,典也是对禁止买卖土地规定的一种变通做法。即在西周土地归王有的背景下,由于不能够通过买卖来进行土地的转让,但这种转让从现实角度看又是必须的,因而创造出了“典”以代替“买卖”,从而避免了对禁止买卖土地原则的违反。所以可以认为“典”的产生有迂回脱法的意味。这就是我们考证典的词源的两点启示。
(二)典权的萌芽:南北朝时期的附赎回条件买卖
在秦汉时期,虽然土地已经可以作为私人所有权的客体,因而土地的交换从逻辑上已经成为了可能,但史上料对这一时期中有关典卖的记载甚少。因而囿于资料缺乏,现无法对这一时期的情况作论述。
到了三国两晋南北朝时期,土地的私有制在前世的基础上有了进一步发展。各王朝对于这种私有权予以了法律上的认可,并明确了个人所有权的保护,因而为土地的典卖扫清了障碍。
从现有史料上看,现代意义上的典权制度至少可以追溯至南北朝时期。《通典·食货·田制》引《六朝宋孝王关东风俗传》云:“帖卖者,帖荒田七年,熟田五年,钱还地还,依令听许。”据学者解释,这种帖卖(又作贴卖)是附有赎田条件的买卖。[6](P219)因而可以认为它已经具有了现代意义的典权所要求的基本特征了。但必须注意的是,在这个时期对于这种附有回赎条件的买卖,史料上大多不用“典”称之。上文所引之例是以帖卖称之。另又有以质称之的。如《南齐书·陆澄法》载“杨州主簿顾测,以两奴就鲜质钱,鲜死,子日卓 诬为卖券。”这里陆鲜子将质券赖为卖券,企图不让质者回赎。所以可以说这里所讲的质是后世所称的“活卖”。又如《南史·齐宗室·坦之传》云:“... ...检家孝贫,唯有质钱帖子数百”。胡三省注《通鉴》曰“质钱帖者,以物质钱,钱主给帖与之,以为照验,他日出子本钱收赎。”总之在南北朝时期,这种附有赎回条件的买卖已经兴起,只是在当时鲜有将之以典相称的,所以可以认为南北朝时期的附买回条件的做法是后世典权制度的雏形。[6]
因而史籍上,关于典的最早记载至少可以追溯至西周,而现代意义的典权之雏形则至少可追溯至南北朝时期。
三、典权制度的发展
(一)隋唐时期的典权制度
虽然隋唐时期是中国封建社会发展的鼎盛时期。但由于在唐代法律禁止买卖、典卖、质押土地,直到开元廿五年还曾下令“诸田不得贴赁及质”。因而应当说整个唐代,典卖关系并未盛行于世。[6](P318-319)
然而,虽然唐《田令》有诸田不得贴赁或质的明文。但实际上,永业田,以及后来包括口分田都进入了租佃、抵押、质押的过程。据《旧唐书·宪宗本纪下》载:辛巳,敕:“应赐王公、公主,百官等庄宅,碾磨、店铺、东坊、园林等,一任贴典货卖。”这里的“一任贴典”就是自由典卖。
在词语的使用上,唐代大多将典、质、当混为一谈。如杜甫的“朝回日日典春衣 ”之中的“典”实应为质。因而有学者才说:“西汉以来,则往往以典代质。”[7](P433)《后汉书·刘虞传》“虞所赉赏,典当胡夷,瓒数抄夺之。”中的典当也应作质当解。这种自西汉始的典质不分的状况,在唐代更加显然,而且这种典质不分的做法对后州产生了深远的影响,以至于到了今天,我们在讨论典权性质时,仍有用益抑或担保的争论。③
之所以会产生典质不分的情形,一个合理的解释,可能是因为典卖是由质押关系所萌生的。据一份唐代的质押借贷契约记载:[6](P306-307)
显庆四年十二月二一日,崇化乡人白僧定,于武城乡王才欢边,通取小麦肆百升 ,将王年马地口分部壹亩、夏六年胡麻井部田壹亩,准麦取田。到年不得田耕作者,当还麦肆百升 入王才。租殊百役一仰田主,渠破水溢一仰佃口。两和立契,获指为信。
麦 主 王才欢
贷麦人 白僧定——
知见人 夏尾次
知见人 皇甫
知见人 康口口——
(新疆维吾尔族自治区博物馆藏 吴震《吐鲁番文书》)
在这份契约中白僧定从王才欢手中借得小麦四斛。因而可以认定此为一借货契约。但王才欢作为债权人可以耕种债务人白僧定的田地,若两年后白僧定不能偿还小麦,则二亩田的耕种权永归王才欢名下。此外,对于这此借麦也未规定利息。显然这种质押借贷关系已经包含了后世的典卖关系。大概正是由于后世所称之典在历史上是由质所生,因而质、典的分界不甚明了也就不足为奇了。其实,在中国历史上,把典与卖作严格区分才是更为重要的。因为典与卖的区分可以使出典人避免背负出卖租产之“败家”之恶名。但典与质的分界显然就没有这么迫切的压力了。
(二)两宋时期的典权制度
自两宋起,土地的买卖已完全合法化,因而典卖土地至宋代已开始普遍化。这一点可以从陆游:“新寒换典衣”。以及戴复“丝未落车图赎典”的诗句中得以证实。因而对两宋时期典卖关系的研究应是很有价值的。本文将从三方面对两宋时期有关典权的特点作一概述。
首先,从立法原则上看,宋代有关典权的法律大多以侧重保护典权人的利益,兼顾保护农业生产为宗旨。比如,《宋刑统》规定只有典契“证验显然者”方许收赎,“并无文契及虽执文契难辩真伪者,不在论理收赎之限。”同时,严禁一物二典,否则“本主、牙人、邻人并契上署名人,各计所欺人已钱数,并准盗论,不分受饯者,减三等,仍征钱,还被欺之人。”如无力偿还,则勒令典契上署名之中人、邻人共同赔偿,而典当物仍归第一典权人。很明显,无论是在收赎时,对文契真实性的严格要求,还是对重复出典的禁止和赔偿性规定,其最终目的不外乎保护典权人的利益。这种对典权的保护与宋代注重对债权人的保护立法宗旨是一致的。当然对于典权人的保护并不是无任何限制的。天禧四年就有诏令:“其田庄因平渍吞并典质者,许元主收赎”(《长编》卷九五)。该诏令的用意便在于保护农业生产。
其次,在不动产的优先购买权问题上,宋代首次规定了典权人的优先购买权。这一点在典权发展的历史上尤值关注。因为在宋代以前出于维护宗法宗族制的考虑,历代多规定亲邻的优先购买权。北宋归纳总结了前世的经验,一方面在《宋刑统·户婚·典卖指当论竞物业》中规定了亲邻优先购买权;另一方面还规定在典卖后若再绝卖,必须先问典权人。据《宋会要辑稿》记载:“雍熙四年权判大理寺殿中待御史李范言:准刑统应典卖物出,先问房亲,房亲不要问四邻,四邻不要,他人并得交易。若亲邻着价不尽,亦任就高价处交易者今许。敕文止为业主初典卖与人之时立此条约,其有先已典与人为主,后业主就卖者,即未见敕条。窃以现典人已编子籍,至于差税与主不殊,岂可贷卖之时不来询问,望今后应有已经正典物业,其业主欲卖者,先须问现典之人承当,即据余上所值钱数,别写绝产卖断文契,一道粘连元典并业主分文契批印收税,付现典人充为永业,更不须问亲邻。如现典人不要,或虽欲收买,着价来至者,即须尽时批退。”这一奏言得到了批准,从而使宋代不动产优先购买权的法律规定更加完善。
最后,由于宋代立法上注重对典权人的保护,而且也认可了典权人的优先购买权。因而造成在实践中,典权人在出典人回赎时的阻拦刁难,从而以图谋取贫人之产业。对此,《宋代名公书判清明集》载胡石壁判《典主迁延之务》案有淋漓尽致的刻画:“当职观所在豪民,图谋小民产业,设心积虑,皆是如此。当务开之时,则迁延日月,百般推托,或谓寻择契书未得,或谓家长外出未归。乃至民户有词,则又计嘱案司,申展文引,逐限推托,更不出官。展转数月,已入务限矣。遂使典田之宗终无回赎之日。”虽然宋高宗绍兴年间开始允许入务后也可以受理田宅诉讼。但问题是官司虽然受理了,但也难保佃户得胜[5](P109)除了以推延时日外,典权人还故意在出典土地上大兴土木,进而要求出典人回赎时除支付典价处,还得偿付树木价款,从而以此逼迫农民放弃回赎,最终达到侵吞农民土地的目的。对此,北宋中叶作出了有利于出典人的规定。依《宋会要辑稿》食贷六三载:“天圣人年知坊州扬及上言:‘民马固状典得马延顺田,计钱三千。后栽木三百(?),原契每根赎日理三十钱。臣详显:是有力百姓将此栽木厄寒贫民,占据地土,岂可原典六千,赎田之日却理钱十千?从祖作 ,邀勒贫苦,永不收赎。如不止绝,恐豪猾人户转侵孤弱,竟生词讼。自今后如典地栽木,年满收赎之时,两家商量:要,即交还价值;不要,取便斫伐,业主不得占各。’”这种做法,虽然从公平和效益角度看,并不可取。因为典物上的增值物,出典人收赎时,若不能收割或挪移,那么应当由出典人继受,(毁损它是不经济的),从而也应给典权人以相应补偿。但是,从现实角度来看,若作如此规定,则很可能使典权人故意在典物上添附,进而高价索赎。因而后世有关典物回赎的立法大多沿袭北宋的做法:规定回赎仅以典价为限。
(三)元朝的典权制度
蒙古贵族入主中原建立元朝之后,由于统治者的原因而使得南宋发展起来的商品经济,基本上被扼杀了。但作为现实财产流转关系的反映的典权不仅在元朝仍有使用,而且也形成了自身的一些特色。
第一,元朝法律对田地典卖规定了严格的法律程序。早在至元七年十一月就有诏曰:“尚书户部照得,即日多有典卖田宅之家,为恐出纳税钱,买主、卖主通行捏合,不肯依例写契,止有借钱为名,却将房屋质押,如此朦胧书写,往往争讼到官,难使归法,为此公议得,除在先以为交易者,不须定夺外,拟自元月十一日为始,凡有典卖田宅,依例令亲邻、牙保人等,立契画字成交。”这一法令要求从至元八年元月始,一切田宅典卖都必须郑重立契。至元八年忽必烈改国号为元,该诏仍沿用。以后元朝对立契程度不断完善,从而形成了包括“告给公据”、“立帐批问”和“投税契凭”为主要内容的必经法律程序。[6](P496)
第二,元朝中叶后,江南某些州县对于典卖土地要求同时转移“乌由”这种土地所有权的契券。所谓“乌由”是指“印分两券间,官执其左、户执其右,鬻产则券随之”(《金华黄先生文集》卷三一《李公墓志铭》)。可以认为元朝中叶江南一些州县所使用的“乌由”与现在的不动产登记有着某种渊源关系。因而著者认为中国古代有关不动产登记的至少可以溯至元朝。
第三,元朝在不动产优先购买权问题上的做法与前朝及后世都有所不同。首先,元朝将典主放在亲邻之后。《元典章·户部五·典卖》规定:“… …省府照得,旧例,诸典卖田宅,及已典就卖,先须立限取问有服房亲,次及邻人,次见典主。”其次,增加规定军户同户享有第一顺序的优先购买权。元朝的“军户”分为“正军户”与“贴军户”,即出军户称为正军户,出钱津贴军人费用的为贴军户,两种军户“一同当军”。《通制条格·田令·典卖田产事例》载元朝廷规定:“同户当军”的军户,“破卖田产,许相由问,恐损同户气力”。即军户卖田,“先尽同户有服房亲并正军、贴户,如不愿者,依限批退,然后方问邻人、典主成交”。对此,元代还引起了一些诉讼。④中书书省礼部在处理不顾军户同户的优先购买权的“违例成交”行为时作出判决:“令张著依价收赎。”即认可同户当军者可以行使优先权。这一判决也说明,这种优先权具有物权效力。
四、典的成型(一):典权入律和典卖之分
(一)明朝的典权制度
较之前代,明代典卖制度的最大特点是法律把这种权利义务关系规范化和条文化了,这也是明朝对典权制度发展的一个重要贡献。因而下文将以《明律·户律》中的有关规定作以分析,从而归纳一下明朝典权制度的特色。
第一,大明律第一次将典卖田宅纳入正式律文,规定了典卖田宅的程序、原则,确定了典卖制度的基本内容。[6](P531-533)《大明律·户律·典卖田宅》规定:“凡典卖田宅不税契者,笞五十,仍追田宅价银一半入官。不过割者,一亩至五亩,笞四十,每五亩加一等,罪止杖一百,其田入官。若将已典卖与人田宅朦胧重复典卖者,以所得价计赃,准窃盗论免剌,追价还主,田宅从原典主为业。若重复典卖之人及牙保知情者,与犯人同罪,追价入官,不知者不坐。其所典田宅、园林、碾磨等物,年限已满,业者备价收回取赎,若典主托故不肯放赎者,笞四十。限外递年所得花利,追征还主、依价取赎;其年限虽满,业主无力取赎者,不拘此律。”这是中国古代法律的正文中第一次对典卖制度所作的最详细的规定,清律也基本上沿袭了这些规定。从《大明律》的上述规定可以看出:一、在明代,典卖田宅以“税契过割”为条件;二、明承唐制,严格禁止重复出典;三、在回赎时规定以典价为限,对典主故意刁难以阻止出典人回赎予以严惩;四、以刑代民,对于重复出典,不肯放赎等行为都用刑法予以规制。
第二,《大明律》在中国历史上第一次在法律正文中对典和卖作了区分。《户律·田宅门》规定:“盖以田宅质人而取其财曰典,以田宅与人而取其财曰卖,典可赎也,而卖不可赎也。”自此典与卖在立法上得以分离而成为了一种独立的制度。但必须注意的是虽然在明代典与卖在立法上已有了区分,但典与质的区分却仍不明了。上述规定中以质释典,即是明证。
第三,在典卖关系上开始考虑保护出典人的利益。比如在典权存续期限上默示民间的做法。《明律·户律·田宅》规定:典卖田宅“如契未载绝卖字样或注定年限回赎者,并听回赎;若卖主无力回赎,许凭中公估价找贴一次,另立绝卖契纸;若买主不愿找贴,听其别卖归还原价……”依此规定,典卖可以不约定回赎期限,一直到出典人宣布无力回赎而愿意绝卖之时,还允许出典人按田宅实价找贴一次。如果典权人不愿购买,出典人还可将典物转卖他人,再偿还原典价款。除《大明律》明确规定典卖可以不规定期限之外,民间俗语还有“一典千年活”,“典在千年”的说法,这更证明在明代典权存续期间的不确定性。这种不确定性从立法本意上讲可以认为是对出典人所有权的一种保护。它反映了中国古代农民守业的一种愿望。这种愿望由于明代当政者的出身而被《大明律》所认可而上升为了法律。但是这种不确定典期的做法,不仅模糊了典与卖的区分,而且不利于产权的明晰,徒生诉争。
第四,自两宋起,由于商品经济的发展和广大被压迫者的抗争,传统的人身奴役有所削弱。至明代,法律明文规定了典卖的标的物只能是物而不能是人。《婚姻·典雇妻女》规定:“凡将妻妾受财,典雇与人为妻妾者,杖八十,典雇女者,杖六十,妇女不坐。”后来,《大清律例》承袭了这一规定。但在现实中,典卖妻女之习惯却仍在民间存在。[8](P862,P1032)
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新疆维吾尔自治区补选人民代表大会代表的规定

新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区补选人民代表大会代表的规定
新疆维吾尔自治区人大常委会


(1989年4月29日新疆维吾尔自治区第七届人民代表大会常务委员会第七次会议通过)


第一条 根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,结合自治区的实际,制定本规定。
第二条 代表在任期内因故出缺,由原选区或者原选举单位补选。
第三条 县级以上的地方各级人民代表大会补选上一级人民代表大会代表时,政党、人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人。代表十人以上联名,也可以推荐代表候选人。由大会主席团提交全体代表酝酿、讨论,根据较多数代表的意见,确定正式候选人名单,进行选举。候选人获
得全体代表过半数的选票始得当选。
县级以上地方各级人民代表大会闭会期间,由本级人民代表大会常务委员会补选上一级人民代表大会代表。补选的代表候选人人选,由本级人民代表大会常务委员会主任会议提名。自治区、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上、县级人民代表大会常务委员会组
成人员三人以上联名,也可以推荐代表候选人,由常务委员会主任会议提交常务委员会会议审议。候选人获得常务委员会组成人员过半数的选票,始得当选。
第四条 补选县、乡两级人民代表大会代表,分别由县级人民代表大会常务委员会、乡级人民代表大会主席团主持,并指派专人到原选区组织补选工作。
补选时,应向原选区选民发布补选公告。重新核对选民名单,对变动的进行补正。政党、人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人。选民十人以上联名也可以推荐代表候选人。推荐者应向选民介绍候选人的情况,由选民酝酿、讨论。根据较多数选民的意见,确定正式候选人名单,在
选举的五日以前公布。选区全体选民的过半数参加投票,选举有效;候选人获得参加选举的选民过半数的选票始得当选。
补选各阶段的时间安排,除上款规定的以外,由县级人民代表大会常务委员会和乡级人民代表大会主席团根据具体情况确定。
第五条 补选的代表候选人名额,可以多于应选代表的名额,也可以同应选代表的名额相等。补选采用无记名投票或者举手表决的方式。
第六条 补选时,出缺的是那个民族、那个方面的代表,应补选那个民族、那个方面的代表。实行差额选举时,代表候选人应是同一民族。
第七条 补选为自治区、自治州、设区的市和县级人民代表大会代表的,经该级人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会确认代表资格有效后,由该级人民代表大会常务委员会发给代表当选证书,报上一级人民代表大会常务委员会备案;补选为乡(镇)人民代表大会代表的,经乡
(镇)人民代表大会代表资格审查委员会确认代表资格有效后,由乡(镇)人民代表大会主席团发给代表当选证书,报县级人民代表大会常务委员会备案。
第八条 除以上规定外,补选代表的其它程序和使用民族文字等事项,按《选举法》的有关规定办理。
第九条 在换届选举中选举单位或选区未选足的代表名额和本届人民代表大会任期内增选的代表名额,应按《选举法》的规定进行选举,不适用本规定。
第十条 本规定自通过之日起施行。



1989年4月29日

嘉峪关市人民政府关于印发《嘉峪关市安全生产责任管理规定》的通知

甘肃省嘉峪关市人民政府


嘉峪关市人民政府关于印发《嘉峪关市安全生产责任管理规定》的通知

嘉政发〔2010〕57号


各区,市政府各部门,在嘉各单位:
《嘉峪关市安全生产责任管理规定》已经市政府第70次常务会议审议通过,现予印发,请认真遵照执行。



二〇一〇年八月四日


嘉峪关市安全生产责任管理规定

第一章 总 则

第一条 为了落实安全生产监督管理责任和生产经营单位安全生产主体责任,根据《中华人民共和国安全生产法》、《甘肃省安全生产条例》、《甘肃省政府安全生产监督管理责任规定》及《甘肃省生产经营单位安全生产主体责任规定》等有关法律、法规、规章,结合我市实际,制定本规定。
第二条 本市范围内负有安全生产监督管理职能的部门和具有相关职能的部门和机构(以下简称政府有关部门)履行安全生产监督管理职责,适用本规定。
在本市范围内从事生产经营活动的单位(以下简称生产经营单位)履行安全生产主体责任,适用本规定。
第三条 本市行政区域内涉及安全生产的有关单位要按照属地管理和分级负责相结合、综合监督管理和行业监督管理相结合的原则,落实安全生产管理责任。

第二章 监管部门职责

第四条 有安全生产监管职责的单位依照国家安全生产法律法规及国务院、省政府有关规定履行安全生产监管职责。
第五条 市安全生产委员会要制定年度安全生产管理目标,定期召集全体会议,听取安全生产工作汇报,分析安全生产形势,研究解决安全生产工作中的重大问题,安排部署安全生产工作。
第六条 市安全生产监督管理局依法行使安全生产综合监督管理职责,具体履行以下职责:
(一)指导、协调和监督其它负有安全生产监督管理职责的部门对本行业安全生产工作实施监督管理;
(二)组织调查处理安全生产事故,监督事故查处和责任追究落实情况;
(三)对矿山、危险化学品、烟花爆竹等领域的安全生产工作和工矿商贸作业场所职业卫生实施监督管理,并负责相关安全生产许可证的审批发放工作;
(四)承担安全生产委员会日常工作;
(五)法律、法规规定的其它职责。
第七条 市总工会主要履行以下职责:
(一)对企业和个体工商户遵守劳动保障法律法规的情况进行监督;
(二)调查研究安全生产工作中涉及职工合法权益的重大问题;
(三)指导基层工会参与职工劳动安全卫生的培训和教育工作及开展群众性劳动安全卫生活动;
(四)参与生产安全事故和职业危害事故的调查处理,代表职工监督防范和整改措施的落实。
第八条 市监察局负责责任事故调查处理的监督,对行政监察对象提出处理意见和建议,并根据事故批复,依照权限进行责任追究。
第九条 政府其它有关部门按照法律法规的规定和市政府、上级主管部门部署要求,履行安全生产监督管理职责。
(一)市发展和改革委员会负责将安全生产纳入国民经济和社会发展规划;在新建、改建、扩建重大建设工程项目(设施)审批和竣工验收时,督促项目单位落实安全生产和职业防护技术措施。
(二)市财政局负责安全生产监督管理工作经费的安排、支付和监督管理;负责督促国有出资和控股企业主要负责人落实安全生产责任,对企业负责人履行安全生产职责进行业绩考核;落实生产安全事故责任追究。
(三)市公安局负责道路交通、消防、民用爆破器材、危险物品、剧毒物品购买运输使用、烟花爆竹燃放、大型群众性活动及公共安全等行业(领域)的安全监督管理。
(四)市交通运输局负责道路交通运输行业安全监督管理,对危险化学品运输车辆和从业人员实施监督管理;对公路、民航建设项目的施工安全和重点路段、危险路段、事故多发路段安全隐患的排查整治实施监督管理。
(五)市建设局负责房屋建筑施工企业、市政工程和城市燃气的安全监督管理,监督检查工程参建各方安全责任履行情况,定期开展对相关单位安全生产的监督检查。
(六)市国土资源局负责矿业秩序整顿和资源整合工作,打击乱采滥挖、超层越界等非法违法采矿行为,配合、协调有关部门做好矿山、地质勘探和废弃矿点的安全管理工作,防治地质灾害。
(七)市环境保护局负责废弃危险化学品和放射性物质处置的监督管理,调查环境污染事故,对污染事故的环境影响和事故引发的污染进行监测监控。
(八)市质量技术监督局负责特种设备的安全生产监督管理;对实施工业产品生产许可证制度涉及的安全产品进行监督管理。
(九)工业园区建设管理委员会办公室负责园区内企业安全生产工作的日常监督和检查;督促、协调园区内企业完成事故隐患整治、健全安全生产规章制度、开展安全生产宣传教育、改善作业条件,预防安全生产事故的发生。
(十)市农林局负责农林系统安全生产监督管理,做好农业生产事故防范工作;负责农药产品经营标识的安全管理;加强农机管理,落实农机安全生产责任,健全农机安全监控网络;加强森林防火管理。
(十一)市水务局负责水库大坝、堤防、水闸、渠道等水利工程设施以及河道岸线的安全监督管理;指导、监督防汛抗旱的安全管理;负责水利工程建设的安全管理。
(十二)市旅游局负责旅游企业的安全生产监督管理工作;指导督促旅游安全管理工作,配合有关部门做好游客聚集场所的安全管理工作。
(十三)市卫生局负责对建设项目进行职业病危害预评价审核、职业病防护设施设计卫生审查和竣工验收;负责化学品毒性鉴定工作,加强实验室管理;负责组织、协调事故受伤人员的医疗抢救和技术及设备支援工作。
(十四)市教育局负责教育单位和学生在校活动的安全监督管理,督促学校加强对教师和学生的安全教育;负责校园内建筑物、道路、设施、设备以及教学、实验用危险品的安全监督管理。
(十五)市人力资源和社会保障局负责对落实女职工、未成年工特殊劳动保护的情况进行监督检查;负责工伤认定及工伤待遇争议处理。
(十六)市工商行政管理局负责对涉及安全生产的企业严格市场准入,督促各类市场做好安全生产管理,配合有关部门依法取缔不具备安全生产条件的生产经营单位。
(十七)市科技局负责将安全科技编入年度计划,加大对安全生产的科技投入,积极推进安全科技创新和高新技术的推广应用,参与研究科技发展中的安全生产工作。
(十八)市工业和信息化委员会负责工业和信息化业的安全监督管理;负责我市境内石油天然气管道设施保护;负责产业应急管理等有关工作。
(十九)市商务局负责协助指导商贸企业加强安全管理,贯彻安全生产法律、法规,落实安全防范措施;配合有关部门对商贸企业违反安全生产法律法规的行为进行查处。
(二十)市食品药品监督管理局负责药品、医疗器械、化妆品、保健食品和消费环节食品安全监督管理。
(二十一)市气象局负责灾害性天气预警监测工作,建立健全气象灾害预警工作机制。
(二十二)市民政局负责参与重特大事故善后处理、社会救济、安抚工作。
(二十三)文化、文物、体育、宗教、园林等其它相关部门负责本系统所属企事业单位生产经营设施、设备及大型群体活动等人员密集场所的安全生产管理,定期开展安全生产检查,落实安全生产监督管理责任。

第三章 生产经营单位责任

第十条 生产经营单位对本单位的安全生产承担责任,主要包括:管理责任、保障责任、岗位责任和监督责任。生产经营单位及其从业人员要遵守国家安全生产法律法规,执行安全生产标准、作业规程和安全技术措施,自觉接受市政府、各区、市安全生产监督管理局及其有关部门的监督管理。
第十一条 生产经营单位要依据法律法规、国家标准和行业标准,制定涵盖生产经营过程和全体从业人员的安全生产管理制度。主要包括:
(一)安全生产会议制度;
(二)安全生产投入及安全生产费用提取和使用制度;
(三)安全生产培训教育制度;
(四)安全生产检查制度;
(五)安全生产责任制考核、奖惩和责任追究制度;
(六)操作规程及岗位标准化管理制度;
(七)安全生产事故隐患排查治理制度;
(八)重大危险源检测、监控、管理制度;
(九)劳动防护用品配备和管理制度;
(十)安全设施、设备管理和检修、维护制度;
(十一)新建、改建、扩建项目工程“三同时”制度;
(十二)特种作业人员管理制度;
(十三)生产安全事故报告、应急救援、调查处理、档案管理制度;
(十四)其它符合本行业、本单位生产特点的安全生产管理制度。
第十二条 生产经营单位要教育督促从业人员遵守安全生产法律法规、规程标准和安全技术措施,组织从业人员参加安全生产教育培训,确保从业人员培训合格后上岗作业。杜绝违章指挥、违章操作和违反劳动纪律行为。
  第十三条 生产经营单位要加强重大危险源管理,建立重大危险源安全运行档案,依法进行重大危险源申报、评估和定期检测检验,采取切实可行的安全措施,加强对重大危险源的监控和对有关设备设施的安全管理。
  第十四条 生产经营单位要定期开展安全检查,根据安全生产的重点环节,及时排查治理事故隐患;暂时难以整改的,要制定整改计划,落实整改措施,限期整改。每次安全检查的内容、结果、整改情况要记入台帐,并由检查人员、复查人员签字。
  第十五条 生产经营单位的生产区、生活区、储存区之间要保持规定的安全距离。生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店和仓库周边的安全防护要符合国家有关规定,生产经营场所和员工宿舍应当设有标志明显、符合紧急疏散要求的安全出口。
  第十六条 生产经营单位发生生产安全事故后,事故现场有关人员要立即向本单位负责人报告。单位负责人接到报告后,要按照规定向政府安全生产监督管理部门和有关部门报告,不得瞒报、迟报、谎报生产安全事故。生产经营单位负责人同时必须坚守岗位,立即组织救援,配合事故调查组开展事故调查,依法妥善处理事故善后工作。
  第十七条 生产经营单位要按照安全生产法律法规要求,不断改善生产条件,提高保障水平,落实安全生产保障责任。主要包括投入保障责任、组织保障责任、技术保障责任、应急救援保障责任以及法律法规规定的其他保障责任。
  第十八条 生产经营单位要按规定提取安全生产费用,保证本单位安全投入满足安全生产条件需要。安全生产投入必须纳入本单位经费预算。安全生产投入主要用于下列事项:
(一)安全生产设施设备的建设、改造和维护;
(二)安全事故隐患整改、职业卫生条件改善和安全标准化建设;
(三)安全生产评价评估、检测检验、咨询论证等技术服务;
(四)劳动防护用品、应急救援器材药品配备;
(五)安全检查所需交通工具、设备仪器、通讯器材购置;
(六)安全生产科技开发与应用、宣传教育和奖励;
(七)职工伤亡事故调查处理及善后;
(八)安全生产保障所需的其它费用。
  第十九条 生产经营单位要设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。规模在300人以上的生产经营单位,要设立安全生产管理机构,300人以下的生产经营单位,要配备专职或者兼职安全生产管理人员,或委托和聘用具备国家注册安全资质的人员提供安全管理服务。
  第二十条 生产经营单位要按照安全标准化达标有关规定,在生产经营的各环节、各岗位开展安全标准化建设工作。对安全标准化建设持续达标的生产经营单位,应当予以表彰奖励。
  第二十一条 生产经营单位新建、改建、扩建项目的安全设施,要与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产使用。
(一)建设项目设计单位在编制项目设计文件时,要同时编制安全设施的设计文件;
(二)建设项目施工单位要严格按照安全设施的施工图纸和设计要求施工;
(三)在生产设备调试阶段,要同时对安全设施进行调试和考核,对其效果作出评价;
(四)安全设施的设计和竣工验收须报经安全生产监督管理部门组织审查验收。
  第二十二条 矿山建设项目、用于生产或者储存危险物品的建设项目、使用危险化学品作为生产原料和设备设施构成重大危险源等危险性较大的建设项目,在立项前要依法进行安全条件论证和安全预评价。
  第二十三条 生产经营单位要按照规定对安全设施、设备进行维护、保养和定期检测,保证安全设施、设备正常运转。维护、保养、检测要做好记录,并由相关人员签字。
  第二十四条 生产经营单位要为劳动者提供符合国家职业卫生标准的工作环境和条件,按照国家标准或者行业标准为从业人员无偿提供合格的劳动防护用品,并督促、教育从业人员按照使用规则正确佩戴和使用,不得以货币或者其他物品替代劳动防护用品。
  第二十五条 生产经营单位应当依法为从业人员办理工伤保险,并可根据安全生产实际为从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、运输、野外、矿山开采等高危作业的人员办理意外伤害保险。
  第二十六条 生产经营单位要依法制定生产安全事故应急救援预案和操作岗位应急处理措施。制定的预案必须予以公布,每年至少组织一次演练。
  第二十七条 危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位要建立应急救援组织,配备相应的应急救援器材和设备,并定期进行演练。无应急救援组织的单位,要配备应急救援人员,并与就近的应急救援组织签订应急救援协议。
第二十八条 生产经营单位在改制、破产、收购、兼并、整合、重组等产权变动期间,产权的转让方和受让方要签订专门的安全生产管理协议,或者在产权变动合同中约定有关安全生产管理事项。未签订安全生产管理协议或者未约定安全生产管理事项,发生生产安全事故的,由事故发生单位的实际控制人承担相应后果。
第二十九条 生产经营单位必须依法建立健全本单位安全生产责任制,明确各岗位责任人员、责任内容,落实全员安全生产责任。
(一)主要负责人(董事长、总经理)的安全生产责任;
(二)主管安全生产工作的负责人和其他分管负责人(副董事长、副总经理)的安全生产责任;
(三)部门(安全生产管理机构、各管理处室、分公司、车间)负责人的安全生产责任;
(四)班组长的安全生产责任;
(五)岗位从业人员的安全生产责任。
  第三十条 生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产的第一责任人,对落实安全生产主体责任全面负责,职责如下:
(一)建立健全安全生产责任制;
(二)组织制定安全生产管理制度和操作规程;
(三)保证安全生产投入的有效实施;
(四)定期研究安全生产问题,督促其他分管负责人的安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患;
(五)组织制定并实施生产安全事故应急救援预案;
(六)及时报告生产安全事故,有效组织事故救援,协助、配合事故查处;
(七)法律、法规规定的其他职责。
  第三十一条 生产经营单位主管安全生产的负责人,对安全生产负直接领导责任,协助主要负责人做好安全生产工作。具体职责是:
(一)定期召开安全生产会议,听取安全生产管理机构和其它部门的汇报,研究解决安全生产问题;
(二)落实安全生产的管理制度、操作规程和安全生产责任制,组织查处作业过程中的违章指挥、违章作业和违反劳动纪律的行为;
(三)对服役使用的设施设备、工艺流程和作业场所的职业卫生状况定期组织检查和检测检验,保证设施设备完好性、工艺流程的安全性和职业卫生状况符合有关规定和标准;
(四)对重大危险源进行登记建档监控,组织排除或治理安全生产隐患,协助、配合事故查处;
(五)及时修订完善应急预案,定期组织演练。
第三十二条 生产经营单位其他负责人按照“一岗双责”和“谁主管,谁负责”的原则,协助主要负责人和主管安全生产负责人做好安全生产工作,并对分管范围内的安全生产承担相应领导责任。

第四章 责任制考核与责任追究

第三十三条 实行安全生产责任制年度考核制度。各相关部门落实安全生产责任情况作为一项重要内容纳入领导干部年度政绩考核。
第三十四条 安全生产责任制考核,采取自评考核和组织考核相结合的方式。自评考核由安全生产责任人自行组织;组织考核由市政府统一部署,市安全生产委员会办公室具体组织实施。
第三十五条 安全生产责任制考核内容包括:安全生产工作职责落实、安全生产许可、事故控制指标、专项整治和事故隐患整改率、工程项目安全生产“三同时”制度落实、重大危险源监控、应急救援建设、安全生产宣传教育和安全投入、事故查处等。
第三十六条 生产经营单位要依据安全生产制度划分具体责任并列入经营管理人员业绩考察的内容,逐级逐岗签订安全生产责任书,并对落实安全生产责任定期组织考核。
第三十七条 政府有关部门未落实安全生产监督管理责任、
未完成年度安全生产控制考核指标的,在年度综合考核中实行一票否决制。
有关部门的领导及工作人员未履行安全生产监督管理职责,对生产安全事故负有责任的,依照有关法律法规追究责任。
第五章 附 则

第三十八条 法律、法规对政府职责、部门职责和生产经营单位的安全生产责任另有规定的,从其规定。
第三十九条 本规定由嘉峪关市人民政府负责解释。
第四十条 本规定自发布之日起30日后施行,有效期五年,有效期满自动失效。






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