个人转让房屋涉税解析/陈召利

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国家发展和改革委员会 财政部 水利部


发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部关于建立农田水利建设新机制的意见


我国是一个农业大国，人多地少、水资源短缺、降雨时空分布不均、水旱灾害频繁，这些基本国情决定了农田水利建设在农业生产和经济社会发展中具有特别重要的作用。党中央、国务院高度重视农田水利建设，经过广大农民群众长期不懈的努力，全国农田有效灌溉面积大幅度增加，为粮食产量和农业生产不断迈上新台阶奠定了坚实基础。但近年来，我国农田水利建设的环境和条件发生了重大变化，投入总体呈下滑趋势，已成为制约粮食生产能力提高的突出矛盾和问题。为了适应农村税费改革不断深化的新形势和城乡统筹发展的新要求，改革和完善农田水利建设的政策体系、投入方式、组织形式，促进新时期农田水利建设健康发展，现提出如下意见：
一、充分认识建立农田水利建设新机制的重大意义
农田水利设施是提高农业综合生产能力的基础。我国现有农田水利骨干工程大都建于20世纪50至70年代，相当一部分已达到规定使用年限，老化失修严重，效益衰减，小型农田水利工程设计不完善，配套率低，欠账较多，对现有灌区全面进行续建配套和节水改造的任务十分艰巨。在人增地减水少的严峻形势下，保障国家粮食安全，提高农业综合生产能力，就必须进一步加强农田水利建设，因而也需要更多的投入。但与此同时，近年来，全国农田水利建设的投入呈下滑趋势，特别是农村税费改革逐步取消农村义务工和劳动积累工后，农民群众的投工投劳数量大幅度减少。农田水利建设滑坡，不仅直接影响当前的粮食增产，而且严重制约农业综合生产能力的持续提高。因此，尽快建立加强农田水利建设的新机制新办法，是当前和今后一个时期保护和提高农业综合生产能力的一项重要而紧迫的任务。各地区、各有关部门要提高认识,统一思想,加强领导，积极稳妥地做好这项工作；认真组织试点，深入调查研究，总结经验,逐步推广；加强配合,齐心协力,共同推进新时期农田水利建设迈上新台阶。
二、建立农田水利建设新机制的指导思想和原则
（一）指导思想。
按照全面落实科学发展观的要求，坚持统筹城乡发展的方略，切实加大公共财政对农田水利建设的支持力度，以政府安排补助资金为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以农田水利建设规划为依托，以加强组
织动员为纽带，以加快农田水利管理体制改革为动力，逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。
（二）原则。
1．坚持政府支持、民办公助的原则。国家要逐步增加对水利建设的投入，重点加大对小型农田水利建设的投入。同时，要把加大政府投入与增加农民劳动积累结合起来，充分利用农村劳动力资源丰富的优势，组织和引导农民尽可能增加劳动积累。
　　2．坚持民主决策、群众自愿的原则。要严格区分农民自愿出资出劳与加重农民负担的政策界限，进一步完善“一事一议”筹资筹劳制度，在切实加强民主决策和民主管理的前提下，以政府加大投入为契机，通过有效的组织工作，引导农民出资出劳开展直接受益的农田水利建设。同时，要严格规范“一事一议”程序，控制筹资筹劳标准。
　　3．坚持规划先行、注重实效的原则。要发挥规划的统筹指导作用，把规划作为乡村两级组织农民出资出劳的必要条件和国家安排补助投资的重要依据，科学有效地开展农田水利建设。
　　4．坚持深化改革、创新体制的原则。建立以政府资金为引导的多元化投融资机制，加快农田水利管理体制和小型设施产权制度改革，形成农田水利建设管理的良性运行机制，调动广大农民投资投劳开展农田水利建设的积极性。
　　三、建立农田水利建设新机制的工作重点
　　（一）增加政府投入，逐步建立农田水利建设资金稳定增长的机制。财政部门要建立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助，并逐步增加资金规模；在安排农业综合开发资金时，继续把农田水利建设作为中低产田改造的一项重要内容。发展改革部门要调整投资结构，切实增加对农田水利建设的投入。土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费，要结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设。要整合国家现有的各项农田水利建设资金，加强统筹协调，避免重复安排，着力提高资金使用效率。按照中央与地方事权划分原则，地方各级政府应切实承担起农田水利建设的主要责任，把农田水利建设资金纳入投资和财政预算，逐步形成适度规模。
　　（二）认真做好农田水利建设规划编制工作。农田水利建设规划的编制工作，采取以县为单位、自下而上的方式进行，原则上每个县都要编制。编制规划要统筹兼顾，突出重点，分步实施，讲求实效。规划按程序经过审批后，即为安排国家补助资金的依据，申报项目必须符合规划的要求。水利部门要从全国和区域水资源合理配置的要求出发，加强对规划编制工作的指导。各地区要结合实际，积极试点，取得经验后逐步推广。
　　（三）规范农田水利建设项目管理和资金使用。一是明确资金投向。中央和省级财政资金重点用于补助粮食主产县。二是明确项目实施主体。项目实施主体可以是农户、农村集体经济组织，也可以是农民联合体或其他农民专业合作组织。三是完善补助方式。主要用于补助项目建设的材料费、设备费及机械作业费，具体方式可采取项目管理或“以奖代补”的办法。四是制订补助标准。根据工程性质、农民在限额内筹资筹劳情况，制订不同的补助标准，筹补结合、多筹多补。五是健全申报程序。由县级有关部门对项目主体的申请进行审查、公示后联合上报。需要农民筹资筹劳的项目，应经县级农民负担监督管理部门审查。农田水利建设项目管理和资金使用的具体办法，由有关部门另行制定。
　　（四）完善村级“一事一议”筹资筹劳政策。对政府给予补助资金重点支持的斗渠、相邻村共用的村级小型水塘（库）和圩堤等农民受益的农田水利工程，可以村级为基础进行“一事一议”，按照乡镇协调、分村议事、联合申报、统一施工、分村管理资金和劳务、分村落实建设任务的程序和办法实施。“一事一议”筹资筹劳的限额标准由省级农民负担监督管理部门提出，报省级人民政府批准。根据受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则，在不影响村整体利益和长远规划的前提下，可按受益群体议事。要加强资金和劳务的监管，对国家引导资金和通过“一事一议”筹集的资金和劳务，都要实行全过程公开、民主管理，接受群众监督。严禁强行以资代劳或变相加重农民负担。各级农民负担监督管理部门要会同有关部门加强监管，提高资金和劳务使用效率。
　　（五）进一步加强农田水利建设的组织领导工作。县乡政府要将农田水利建设工作纳入重要议事日程，明确目标和责任，落实有关政策，组织规划编制，抓好项目实施，加强监督检查。水利部门要加强对工程建设的指导和检查监督。鼓励和扶持农民用水协会等专业合作组织的发展，充分发挥其在工程建设、使用维修、水费计收等方面的作用。
　　（六）加快推进农田水利建设管理制度改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，推进小型农田水利设施产权制度改革，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体。以农户自用为主的小、微型工程，归农户个人所有；对受益户较多的小型工程，可按受益范围组建用水合作组织，相关设施归用水合作组织所有；政府补助形成的资产，归项目受益主体所有。允许小型农田水利设施以承包、租赁、拍卖等形式进行产权流转，吸引社会资金投入。根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45号）的要求，积极推进农田水利管理体制改革，加快实施灌区管理机构定岗定员和工程维修养护定额的试点和推广工作，妥善解决富余人员的分流问题，改革水价和水费计收机制，为工程良性运行和节约用水创造条件。

缔约过失方应承担相应的赔偿责任


一、案情：
被告万某有三间平房根据城镇规划需要拆除。万某自己拆除了屋顶上的盖瓦等材料后，留下墙体未拆。2003年8月22日早晨，万某找到拉运沙石的费某、陈某、汪某、蒋某，要求他们为其拆除剩下的墙体。万某与四人谈妥拆除价款为200元，要求他们拆墙时不能损坏墙体上的窗户。之后，万某即另做它事。费某等四人各自取来工具，自行爬上3米多高的墙头，在没有任何防护措施的情况下开始拆除墙体。汪某坐在墙头上，用自带的铁锤敲打墙体。施工约十分钟后，汪某从墙头摔到地面受伤，构成九级伤残。汪某住院治疗51天，用去医疗费25091.90元。2004年2月，汪某以万某为被告向法院起诉，要求万某赔偿医疗费、误工费、护理费、交通费、伤残补助费等费用共计49000余元。
二、处理意见：
在该案的实体处理上，存在着三种不同的意见。
第一种意见是原、被告之间是雇佣关系，被告万某应承担赔偿原告汪某损失的责任，但汪某自己也有过错，可以减轻万某的赔偿责任。理由是：公民的生命健康受到法律保护。原告与其他三人在拆除被告房屋墙体前，与被告协商达成了口头劳动协议，被告支付原告等人劳动报酬。原告等人为被告拆除三间平房墙体，以自己的劳动作为标的，双方之间已形成事实上的雇佣关系。原告从墙体上摔下造成脑部严重受伤，其健康权受到侵害，被告应承担赔偿责任。原告在高空作业，明知有危险，而不采取安全保护措施，对自己的损害存在过错，应减轻万某的民事赔偿责任。其比例为7:3为宜。即被告赔偿原告各项损失总和的70%。
第二种意见是驳回汪某的诉讼请求。理由是：原、被告之间是承揽关系，不是雇佣关系。被告就三间平房墙体拆除与汪某等四人经过协商，达成了口头协议。即原告等人自带工具、自行施工，不受被告的管理，在完成工作任务后才能获得200元报酬。这些都符合承揽关系的特征。原、被告之间应视为承揽关系。根据承揽关系的性质，承揽人在工作中受到人身损害的，定作人不承担责任。汪某在拆除墙体这一工作中，与其他三人是合伙关系。其在执行合伙事务过程中受伤，可以另行向其他合伙人主张权利。
第三种意见是原、被告之间是承揽关系，但被告在与原告等人口头协议时，违反了先合同义务，即将拆除房屋这一危险行为发包给无资质的农民工，有违诚实信用原则，即选任承揽人有过失，存在缔约过失责任。根据合同法的规定，被告应对其违反法定义务所造成的损害应酌情承担赔偿责任。根据本案具体情况，应赔偿原告各项损失总和的40%为宜。
笔者赞同第三种意见。
三、评析：
本案被告是否承担责任，可以从两个层面考虑。第一个层面是原、被告之间是雇佣关系还是承揽关系。如是雇佣关系，被告就要承担赔偿责任；如是承揽关系，被告如没有其他违法的情形，就不须承担赔偿责任。第二个层面，在承揽关系中，被告是否存在缔约过失。如存在缔约过失，就应该承担责任。相反，则不承担责任。
首先，我们应考虑原、被告间是雇佣关系，还是承揽关系。而要区分雇佣关系和承揽关系，我们国家目前还没有明确的法律规定。在理论上区别雇佣关系和承揽关系的通说是：雇佣关系是以直接提供劳务为目的，承揽关系以完成工作成果为目的，提供劳务仅仅是完成工作成果的手段；雇佣合同履行中所产生的风险是由接受劳务的雇佣人承担，承揽合同履行中所产生的风险有完成工作成果的承揽人承担；雇佣合同中的受雇人在一定程度上要受雇佣人的支配，在完成工作中须听从雇佣人的安排、指挥，而承揽合同的当事人之间是平等的，不存在支配与服从的关系。承揽人在完成工作中具有一定的独立性。最高人民法院民一庭编著的《人身损害赔偿司法解释的理解与适用》一书中，认为当事人双方就承揽与雇佣性质发生争议时，人民法院可以综合分析下列因素，结合案件具体情况予以认定：1、当事人之间是否存在控制、支配和从属关系；2、是否由一方当事人指定工作场所、提供劳动工具或设备，限制工作时间；3、是定期给付劳动报酬，还是一次性结算劳动报酬；4、是继续性提供劳动，还是一次性提供劳动成果；5、当事人一方提供的劳动是独立的业务，还是经营成果的组成部分。如当事人之间存在控制、支配和从属关系，由一方指定工作场所、提供劳动工具或设备，限制工作时间；定期给付劳动报酬，所提供的劳动是直接受劳务方生产、经营活动的组成部分的，可以认定为雇佣。相反，则应当认定为承揽关系。
本案中，被告与原告等四人协商达成口头劳动协议后，即另做它事。而费某等四人则各自带来工具，自行爬上墙头上拆除墙体，不受被告的控制和支配，该墙体拆除完毕后，被告才一次性地给付汪某等人劳动报酬。这是一次性的劳动，且该劳动并非万某生产、经营活动的组成部分。故原、被告之间并非雇佣关系，而是承揽合同关系。
其次，就本案中承揽合同关系而言，还应考虑被告是否存在缔约过失。我国的《合同法》第42条对缔约过失责任作出了明确规定：“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（1）假借订立合同，恶意进行磋商；（2）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或提供虚假情况；（3）有其他违背诚实信用原则的行为”。从缔约过失责任产生过程与保护利益看，缔约双方为了缔结合同从开始接触、磋商到合同订立后无效、被撤销过程双方之间形成的一种特殊信赖关系，双方期望通过订立合同去实现其期待的利益，因此依据诚信原则在当事人之间产生了保护、通知、说明、协力、忠实、照顾等义务（通常被称为先合同义务），对于这些义务的违反，势必会使另一方当事人的信赖利益受到损害，因此一方必须向另一方承担相应的赔偿责任。即缔约过失责任是指在合同订立过程中，一方因故意或过失违背依其诚实信用原则所应尽的义务，使合同未成立、被撤销或无效而致使另一方信赖利益的损失时应承担的民事责任。在今年5月1日开始施行的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中，第十条明确规定：“承揽人在完成工作中对第三人造成损害或者造成自身损害的，定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任”。该条解释所蕴涵的法理应该说是与《合同法》规定的缔约过失责任是一致的。
本案中，承揽合同的标的是拆除残存的墙体。残存的墙体达3米以上，拆除它具有一定的危险性。这是一项技术性要求比较高的活动。这是双方都明知的。不然的话，被告在拆除房屋盖瓦等材料后，也不会让他人来拆。被告的行为实际上是转移拆除墙体风险的行为。但被告忽视了法律、法规规定。对于拆除房屋这样一项要求较为严格的劳动，法律、法规规定了须要一定资质的单位和个人才能胜任。而被告却没有注意这些规定，明知费某等人是拉运沙石从事简单劳动的农民，却向这些不具有房屋拆除资格的农民发出要约。被告订立合同时存在缔约过失，造成合同主体一方存在瑕疵。现在，虽然双方均未主张该承揽合同无效或撤销，但不能免除被告在订立合同时的缔约过失责任。同理，汪某作为合同的一方，明知自己无拆房资质，而为了谋取劳动报酬，却与他人订立承揽合同，其也有缔约过失责任。另外，汪某明知拆除墙体具有一定的风险，在拆除过程中没有采取任何防护措施，自己未尽到注意的义务，故这方面也要承担一些责任。本案虽然不能直接适用今年5月1日开始施行的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条的规定，但根据前述缔约过失责任，结合本案实际情况，原、被告两方面责任相比，以6:4为宜。即原告自行承担各项损失的60%，被告赔偿原告各项损失的40%。

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