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监督“软性条款”执行之制度初探

王学孟 李志东

本文所称的软性条款一是法律、法规、规章中规定了权利，却没有规定救济渠道或者在实践中救济渠道不畅通的法律条款；二是法律、法规、规章中规定了禁止性条款却没有违背禁止性条款的追究机制的条款；三是有违法制统一的条款,主要是下位法与上位法相抵触。前者如《村民委员会组织法》第十一条：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”本文所指的监督对象是国家法律法规的执行或实施 ，执行或实施主体主要是国家工作人员、国家机关或企事业单位、社会团体。

软性条款造成了违法者得不到责任追究，权利得不到救济，严重影响了法律的尊严和权威，在国家机关、社会团体或其工作人员“受益”于软性条款的时候，必将严重影响法律的权威，不利于和谐社会的构建。在司法实践中，权利得不到救济的情况时有发生，在很大程度上就是因为软性条款在起作用。据报道 ：2002年8月22日，北京市房山区大石窝镇领导到惠南庄村里开了一次会，会上宣布停止王华村委会主任一职。会后，王华还没缓过神来，就让上交任职证书。王华当时想，证书是房山区民政局颁的，他这个村主任是村民选的，怎么让镇上的人说撤就撤了呢？王华找有关部门反映情况，房山区民政局、房山区农村工作委员会、北京市民政局、国家民政部基层政权司，“都解决不了”。最后，他想到找律师。律师说，这种案子法院要是受理了，王华肯定胜诉，就怕法院不受理。不出律师所料，房山区人民法院、北京市第一中级人民法院、北京市高级人民法院以相同理由裁定不予受理：村民委员会组织法没有相应的规定(村委会成员被非法撤换、停职可以提起行政诉讼)。无独有偶，这类事情还在很多地方发生，全国村民自治先进市——湖北省潜江市，自第四届村委会换届以来，被乡镇党委、政府非法撤换的村委会干部达619人，涉及269个村，占全市的81.75%，其中187个村的村主任被非法撤换，占56.8%。“潜江样本”中的村主任何先贵两年间经历4次被免、5次复职 。可见，在实践中，受“软性条款之苦”的是相对于强势部门的不特定多数人、广大弱势群体，这反映出国家的民主法治建设在实践中受到的阻力和法律在实施中被架空的常态。

依据宪法、检察院组织法的规定，检察机关有权对软性条款实施法律监督。我国宪法第一百二十九条规定检察机关是国家的法律监督机关，这是检察机关的权力之源，检察机关行使任何权力都不能超越这一规定，也不能违背这一规定。检察院组织法将检察机关进行法律监督的权力概括为检察权，第四条规定“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”由此可见，检察权的行使关系到国家的统一、无产阶级专政和社会主义的发展，关系到公民权利和法律的权威；另外也反映出检察权具有多种功能，不仅是通常人们所见的打击犯罪，还包括保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利等功能。

在相当一段时间以来，检察机关对软性条款的监督隐隐约约，犹抱琵琶半遮面，一是因为检察机关把工作重点放在打击犯罪上，对不构成犯罪的一般违法行为重视不够，执法或法律实施中存在的问题没有引起足够的重视，对法律、法规、规章之间的关系重视也不足；二是全民的法治意识比较淡薄，象郝劲松等样较真的公益诉讼人士毕竟还是少数，许多潜在的问题没有被充分暴露出来；三是法治不够健全，执法的政策性比较强，检察监督制度缺失，一般性违法如果没有造成严重后果（没有死人）不能够引起检察机关的关注，一直到事态严重，全民喊打的时候，包括检察机关在内的有关部门才对事态严重的原因有所察觉。

检察机关对软性条款的监督具有可行性。原因如下：首先，检察机关是有权监督机关，这在文中进行过论述，并且进行监督这是宪法赋予检察机关的职责，不容推脱；其次，检察机关具有独立性，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这为实行监督提供了条件；再次，检察机关是司法机关，在工作中检察机关广泛而深入地接触到法律执行中存在的具体问题以及有关法律条款本身的问题，这为检察机关提供了进行监督的素材；还有一个重要原因是检察机关的工作人员具有良好的法律素养和职业素养，具有从事对软性条款进行监督的能力，依据法律规定从事检察工作的检察官一般应当具有本科以上学历，并且需要通过国家司法考试，有一定的法律工作经验。

检察机关对软性条款实施监督的方式主要是发检察建议。《人民检察院控告申诉检察工作细则（试行）》第三十二条规定控告申诉检察部门可以结合办案，对有关部门和单位发出检察建议，预防违法犯罪，《最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》规定了检察建议的制作及管理制度，同时对没有及时落实检察建议的单位，检察机关应当向其上级主管部门通报情况，从而加强检察建议的权威。检察机关在法律监督过程中，除了发出检察建议以解决具体个案或发挥个案的示范效果外，还必须积极地依法寻求对有关法律条款的司法解释或提出立法建议等措施解决法律法规本身存在的问题，达到强化法律监督维护公平正义的目的，从根本上维护国家法律的统一、权威、尊严。

检察机关对软性条款的监督要从统一国家法制、保护公民合法权益特别是弱势群体权益、维护人权、关注民生的角度出发，解决诸如农民工被拉去筛沙 、户口外迁 等“小问题”。这首先要求检察机关建立以打击犯罪为重点的法律监督机制，在打击犯罪的同时更加关注并融入社会生活，充分发挥法律监督的职能，真正注重法律效果与社会效果的统一，能够鉴别“恶法”。其次要求关注社会热点、及时收集信息，法律监督对象是所有法律、法规、地方性法规、 部门规章等的执行或实施，而最终引起社会关注的可能是一件小事或一个不经意的行为，同时整个执法情况也可能通过一件事情而反映出来，比如广东的“孙志刚事件 ”就反映了有关部门在执法过程中的粗暴、整个部门在执行《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》中存在的问题和《办法》本身存在的问题，这就需要检察机关具有大海捞针、明察秋毫的能力，并且能够“以小见大”。再次，建立相应的机构和发现线索的机制，充分发挥检察权的各项功能，重视对软性法律条款的监督。建立相应的专门机构充分反映了检察机关加强法律监督的信心和决心，同时也宣示了检察机关全面履行检察权的开始，司法将更加深入的介入社会生活。线索的取得一方面通过检察机关各职能部门在办理案件中发现，另一方面从政府各信访部门取得，在建立线索的机制方面关键是如何获取各信访部门的信访材料。

在检察机关对软性条款监督中应该处理好几个问题，从而达到法律效果与社会效果的统一：
第一，处理好监督与打击犯罪关系。依据检察院组织法的规定，对软性条款进行监督与打击犯罪同属于检察权的范畴，对软性条款进行监督，可以理解为履行检察权的一种方式，也是宪法所规定的法律监督的一部分，打击犯罪是检察权的一种功能，在实践中，也是履行检察权的一种方式。二者的出发角度不同，所发挥的功能也不一样，不能混淆，我们认为打击犯罪的同时不能忽视对软性法律条款的监督，否则检察权不能充分行使或者说法律监督的职责不能够充分履行，因此，在实践中二者并行不悖，都要重视。

第二，处理好监督与法院判决、裁定的关系，坚持不干预审判的原则和事后监督的原则。判决或裁定的效率具有一定的终极性，但这种终极性也具有相对性，依据一定的程序检察机关可以抗诉，要求再审。针对不予受理的裁定，如上文所述的“村民自治事件”，检察机关应当直接向镇政府发出检察建议。原因主要是不予受理的裁定，只是不属于法院的受案范围，法院没有将“涉诉案件”纳入管辖范围，检察机关将其纳入监督范围没有影响到判决的效力问题，另一方面的原因是，不能让公民求告无门，不能让正义得不到申张。针对驳回的裁定以及生效判决，检察机关可以依法抗诉来求得公正的判决，而不能直接发与判决相抵触的检察建议，那样违背整个司法制度。但是判决针对的是纠纷本身，检察机关依然可以在不提起抗诉的情况下对引起纠纷的相关行为进行法律监督，在不改变判决性质的情况下要求有关部门的对违规或者不合情理的地方进行整改。在某种情况下，法院适用法律正确，并且涉案单位也是“依法行事”，但法律本身存在问题的时候，检察机关应当依法提出对法律修改或废止的建议。比如在“同命不同价 ”的案件中，检察机关最适合对有关法律提请违宪审查或提请修改的建议。在此举一个极端的案例 ：2007年1月19日，有一名10岁女孩被火车撞死，铁道部门仅赔偿600元处理。此次事故的相关负责人称，按照规定只能赔偿300元，赔偿依据是国务院1979年的178号文件《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行 规定》。《规定》明确指出：“死亡者家庭生活确有困难的，由铁路部门酌情给予80~150元火葬费或埋葬费，还可酌情给予一次性救济费100~150元， 伤者住院期间吃饭所需粮票须由本人交纳。”假如法院判决支持铁道部门的意见（不知被害人家属是否提起诉讼），那么，检察机关能有什么作为呢？在我想来，我们法治的进步可能会牺牲一些东西包括生命来取得。此案中判决生效后或者事件发生后检察机关应有所作为，提请废止“178号文件”，“恶法” 应当被驱逐。

第三，处理好监督与执法或法律实施的关系，坚持不干预行政执法的原则以及事后监督的原则。在“村民自治”事件中，镇政府的行为明显违反村民委员会组织法，检察机关在执行监督中，如果有关人员还没提起诉讼，检察机关应当及时发出检察建议，并且应当保证建议的落实。如果已经提起诉讼，按照处理监督与法院判决、裁定的关系处理。

第四，处理好检察监督与单位系统内部监督、社会舆论监督的关系。这里关键是维护好检察机关的独立性，检察机关在监督中要保持自己的中立与独立，不能人云亦云，被假象迷惑，需要独立进行调查，同时尊重单位内部监督和社会舆论监督。内部监督有助于检察监督的落实，社会监督为检查监督提供了广泛的素材或者说是提供了充分的案源，为检察监督提供了群众基础。在处理社会监督与检察监督的关系中，有一种观点值得借鉴：“当舆论监督登场之后，司法机关非当不应成为某些官员的私有权杖，更不应该侧立一旁保持沉默，这是依法治国的题中应有之意” 。

从检察机关建立以来，笔者没有仔细的统计其履行法律监督的职责过程中有多少次提请违宪审查，有多少次提请废止有关法律，有多少次提出立法的建议，但最近几年，许多有良知的学者承担起了这一重任 。法治的进程需要全民的参与，更需要有关国家机关的推动，在此过程中检察机关应发挥一定力量。通过对“软性条款”的监督来达到“以法治法”的目的，预防象“孙志刚事件”、“城管打死人事件” 等恶性事件，从而推动法治的进程。在社会转型的过程中，法治的进程将注定是充满坎坷。在此过程中我们不能依靠僵化的司法或执法来求得法治的前进，不能违背“良法”来达到某种目的，也不能以有法可依的名义死守“恶法”来对公平正义说“不”字。

尾注：
1、有的专家不赞同将法律监督等同于对法律实施的监督，见《探寻检察权的圭臬》，载检察日报，2008年1月11日第三版。
2、新闻来源：《村官被撤能否诉讼 最高法院将给说法》，载http://www.sina.com.cn， 2007年09月06日
3、新闻来源：《三年撤了187名民选村官》，载南方周末2002年9月12日一版。
4、新闻来源：《当农民工有了自己的节日》，载人民日报2007年11月5日第一版。
5‘新闻来源：《户口迁徙诉讼：拷问户籍管理制度》，载检察日报2008年1月11日第六版。文中报道2007年3月12日，在京工作的合肥籍律师，向北京、合肥两地提出户口迁移申请被以不符合政策为由拒绝。
6、新闻来源：《孙志刚死亡真相 谁该为此负责》载http://10.65.0.10/news/30293040/200374122112.htm
7、２００３年通过的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中明确规定：死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按２０年计算。以２００６年为例，城镇居民人均可支配收入为１１７５９元，农村居民可支配收入为３５８７元，死亡赔偿金相差１６万多元。同命不同价的问题在各地相继出现，引起了强烈的社会反响，这是一个二元制社会的变态产物，是计划经济体制的遗物，如果随着城乡收入的扩大，那么死亡赔偿金的差距将更加可观。
8、新闻来源：《韩国冷库爆炸案引发中国国内死亡赔偿标准讨论》，载中国青年报 2008-01-15
恶法、良法的判断标准不是其立法机关所代表的群体，而是法律是否体现了公平正义等法律的价值。
9、 见2008年1月8日人民日报评论，评论主要针对某县公安跨省进京捉拿“涉嫌诽谤罪”的《法人》杂志记者事件。在媒体的关注下该县公安局撤销立案、撤销拘传并向记者和杂志社道歉，真是不打不相识。
10、 新闻来源：劳动教养制度是否违宪：69位专家呼吁予以审查，为反乙肝歧视立法而战斗，载检察日报2008.1.11第六版，第五版。河北省人大常委会


邯郸市商品市场管理规定
河北省人大常委会


（1996年8月2日河北省邯郸市第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过 1996年9月11日河北省第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准）


第一条 为加强商品市场监督管理，维护正常的交易秩序，保护经营者和消费者的合法权益，促进社会主义市场经济健康发展，根据国家有关法律和《河北省商品市场监督管理条例》的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域内设置的各类消费品、生产资料交易市场。包括消费品、生产资料综合性和专业性市场、商业网点、商业街、早市、夜市、集市、固定摊群和其他商品交易场所。
第三条 各级工商行政管理部门是主管本市行政区域内商品市场监督管理的职能部门。各级技术监督、物价、税务、卫生、公安、市容环卫、文化、医药、畜牧等有关部门按照法律法规规定的职责对商品市场实施监督管理。
第四条 各级人民政府应当加强对商品市场的规划、建设、管理的领导和协调，培育商品市场的发展。
各级人民政府应当制定商品市场建设的中长期规划，并纳入城乡建设总体规划。商品市场建设应当与城市旧城改造和新区建设及乡镇建设统一规划，同步建设。按照谁投资谁受益的原则，制定优惠政策，多渠道筹集资金开办各类商品市场，鼓励外省、市和境外企业、经济组织和个人投
资建设晋冀鲁豫接壤周边商品市场。
第五条 各级人民政府应当严格禁止占用城镇道路作为商品市场，对已经占用道路的商品市场，应当作出规划，限期清退。
第六条 企业、事业单位、社会团体、其他组织或个人均可依法申请开办商品市场。法律法规另有规定的除外。
开办商品市场应具备以下条件：
（一）符合商品市场建设规划要求；
（二）有固定的场地、经营设施和相应的资金；
（三）商品交易范围和行为符合国家有关规定；
（四）法律、法规和规章规定的其他条件。
第七条 开办商品市场，应当先办理规划、设计、用地、施工等审批手续，然后到工商行政管理部门申请市场登记，经批准领取《市场登记证》后，方可开业。
商品市场的合并、分立、迁移、关闭、撤销或变更市场登记事项的，主办单位必须提前30日到工商行政管理部门申请办理变更登记或注销登记。
第八条 《市场登记证》实行年检制度。
商品市场开办单位应当按照规定期限向工商行政管理部门报送市场成交量、成交额和摊位数量等资料。
第九条 未经工商行政管理部门许可，任何单位和个人不得占用市场场地、拆毁市场设施，强行关停市场。
商品市场设施确需拆除改建的，应当经工商行政管理部门同意，城建、规划等部门批准，按照谁拆除谁补偿的原则给于足额补偿。
第十条 商品市场内必须设置上下水管道、垃圾箱等必要的环境卫生设施，配备专职保洁人员，垃圾日产日清，保持市场整洁。
第十一条 封闭型商品市场应当按照有关规定，配置安全防盗消防等设施。
第十二条 商品市场内应当分行划市，商品陈列整齐，车辆物品停放有序，不准乱搭乱建。
第十三条 从事经营活动的单位或个人，必须持照经营。
异地长期在本市行政区域内从事经营活动的，应当按规定向经营所在地有关部门办理有关证件。
第十四条 举办商品交易会、订货会、展销会等各种交易活动，举办单位或个人应当事先到会址所在地工商行政管理部门登记备案，接受工商行政管理部门的监督管理。
第十五条 经营者应当文明经商，礼貌待人，接受监督，服从管理，不得寻衅滋事，围攻和殴打市场执法人员，干扰正常的市场秩序。
第十六条 经营者必须按指定位置经营，不得占用道路乱摆摊点。临街建筑物未经批准，不得破墙开门建店。国有、集体商场和固定门店前，不准乱摆、乱设摊点，不准堆放商品。
早市、夜市按规定的区域定摊位、定时间经营。
第十七条 食品经营者必须依法从事经销活动。必须确保个人清洁卫生，按规定办理卫生许可证、健康证、培训证、营业执照。必须按规定统着工作服帽、餐饮具消毒、配置防蝇防尘等必要的卫生洁具，不得乱倒污水、不得乱丢废弃物。严禁有毒有害、污秽不洁、霉烂变质、掺杂使假
等食品上市。
第十八条 下列商品禁止上市交易：
（一）走私物品和法律、法规禁止销售的文物；
（二）无厂名、厂址、品名、合格证、生产日期、保质期、中文标识的商品；
（三）变质、过期失效、假冒伪劣和国家明令淘汰的商品；
（四）反动、淫秽、非法出版的书刊、音像制品；
（五）枪支、弹药、管制刀具、爆炸物品；
（六）国家和省重点保护的野生动物及其制品；
（七）未经检疫或者检疫不合格的农副产品、畜禽及其制品；
（八）毒品和禁止销售的药品；
（九）迷信品；
（十）不符合保障人身、财产安全要求的商品；
（十一）法律、法规规定的禁止销售的其他商品。
第十九条 商品市场监督管理人员执行职务时，应当按国家规定着装，持证上岗，依法行政，文明管理，不得刁难、勒索经营者，不得吃请受贿，不得乱收费、乱罚款、乱摊派。
第二十条 执法部门和人员必须依法持证行使市场检查职务。对违反法律法规规定乱检查的，市场主管部门有权制止，经营者有权拒绝检查。
第二十一条 工商行政管理部门和市场开办者应当搞好经常性的法制宣传教育和咨询服务，创建文明市场，及时公正处理交易纠纷，接受群众监督，维护消费者和经营者合法权益。
第二十二条 公安、交通、市容环卫等部门应当配合工商行政管理部门为农民进城到达指定场地直销农副产品提供方便。任何单位和个人不得乱设卡、乱收费、乱罚款。
任何经营者不得欺行霸市，不得拦截他人强买强卖。
第二十三条 经营者应当依法向当地工商行政管理部门缴纳市场管理费。法律法规另有规定的除外。收费标准按商品成交额计算：工业品、大牲畜、旧机动车的市场管理费收费标准最高不得超过1％；其他生活资料的收费标准最高不得超过2％；其他生产资料的市场管理费收费标准最
高不得超过3‰。
第二十四条 违反本规定第七条的，由工商行政管理部门责令停止经营活动，限期办理注册、变更和注销登记手续。没收违法所得，并处1000元至10000元罚款；没有违法所得的，处以200元至5000元罚款。
第二十五条 违反本规定第十三条的，由工商行政管理部门责令停止经营活动，没收违法所得，并处1000元至10000元罚款。
第二十六条 违反本规定第十五条的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 违反本规定第十六条、十七条的，由工商、城建、公安、卫生、市容环卫等管理部门，按照有关法律、法规的规定查处。
第二十八条 违反本规定第十九条、二十条、二十二条第一款的，由当事人所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
违反二十二条第二款的，由工商行政管理部门责令退还农副产品，赔偿损失，并处1000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 违反本规定第十八条、二十三条的，由市场监督管理部门依法责令停业整顿，限期改正；没收上市商品和违法所得，区别不同情况，并处3000元至30000元罚款；没有违法所得的，处以1000元至10000元罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议、不诉讼又不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十一条 市场开办者、管理者、经营者违反本规定，给他人造成经济损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 工商行政管理部门和其他有关行政执法部门的工作人员，在行使职务时违反本规定，失职渎职、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿，情节轻微的，由其所在单位、行政监察部门或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 对执行商品市场法律、法规作出优异成绩的单位或个人，由人民政府或工商行政管理部门给于表彰、奖励。
第三十四条 本规定自公布之日起施行。



1996年9月11日