南昌市行政执法办法

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　　所谓“婚姻诉讼分裂法”，就是规定对婚姻登记效力纠纷，分别采取行政复议、行政诉讼和民事诉讼三种不同程序解决，使婚姻效力诉讼处于分裂状态的法律。

　　这种“婚姻诉讼分裂法”，不仅使相同性质的婚姻效力纠纷案件长期处于诉讼分裂状态，而且因其相互之间界限不清、执法权力配置不合理等缺陷，庞大的诉讼体系却无法解决实际问题，当事人诉讼难、法院裁判乱的现象十分严重。为此，我极力反对这种立法，并主张废止“婚姻诉讼分裂法”，故写了《反婚姻诉讼分裂法》一文。[1]

　　有关“婚姻诉讼分裂法”产生原因、理论缺陷、废除理由和改革方案等，我在《反婚姻诉讼分裂法》一文中有详细论述，在此不再赘述。这里仅就“婚姻诉讼分裂法”在司法实务所造成的危害，予以介绍。

　　“婚姻诉讼分裂法”最大弊端就在于执法权力配置不合理，行政机关与司法机关职能交叉，行政诉讼与民事诉讼界限混淆不清，使享有执法权的机构因无执法能力或功能而无法执法，而有执法能力的机构因没有赋予执法权而不能执法，从而导致诉讼效率低下，浪费司法行政资源。更重要的是，由于职能交叉，界限不清，当事人无法选择诉讼路径，甚至出现了“有婚离不了，无婚摆不脱”等诉讼无门现象。同时，法院也因民事与行政审判诉讼程序不同，判断标准不同，判决结果混乱不堪。限于篇幅，这里只就几个主要危害或弊端举其要者而述之。

　　一、诉讼机制上的交叉和界限不明，造成当事人选择诉讼路径上的困难

　　由于婚姻诉讼程序不统一，当事人根本不知道如何选择诉讼路径和具体程序。如当事人的婚姻无法维持时，往往是先通过民事起诉离婚，如果因程序瑕疵被拒绝受理或驳回起诉后，再到婚姻登记机关要求撤销婚姻登记，婚姻登记机关拒绝受理或拒绝撤销时，则再提起行政诉讼，一个案件总要来回跑若干圈。尽管如此，有的案件最后还是无法解决。如金湾一妇女20年前（1994年前）用假身份结婚，现在想离婚便提起民事离婚诉讼，但一、二审均以婚姻登记程序瑕疵为由驳回起诉。[2]而通过行政诉讼，不少案件也被驳回。如董树清起诉法院请求法院判令民政局撤销婚姻登记案。董树清与李光美于2007年11月26日持户口簿和身份证在江津区珞璜镇婚姻登记处办理了结婚手续。第二天，李光美不辞而别，董树清向公安机关报案，江津区公安局珞璜派出所将其抓获，查明其真实姓名为李光美，现已结婚，并有一个11岁的子女，其提交给婚姻登记机关的名为“杨晓丽”的身份证和户口信息是假的。董树清于2010年3月24日向重庆市江津区民政局提出撤销结婚证的申请，要求重庆市江津区民政局撤销或变更结婚登记证书。2010年4月6日，重庆市江津区民政局以不具有撤销结婚登记的职权为由，书面答复董树清不予受理其提出的申请，并建议董树清向法院起诉解除与“杨晓丽”的婚姻关系董树清。董树清起诉到一审法院请求法院判令重庆市江津区民政局撤销婚姻登记。一审法院认为，重庆市江津区民政局并不享有基于重婚而撤销结婚登记的职权。故判决驳回董树清的诉讼请求。董树清不服上诉，二审认为一审法院不予处理正确，上诉人最好通过民事诉讼途径解决。遂判决驳回上诉，维持原判。[3]

　　像上述案件，当事人在诉讼前怎么知道如何划分民事诉讼与行政诉讼？又怎么知道自己的案件应当通过什么程序解决，如何主张自己的权利？更可怕的是，像这样的案件，当事人经过千辛万苦的诉讼，最终还可能是一个无果而终的结局。如前述案例一，民事诉讼被驳回后，当事人通过行政诉讼解决，因其已经20多年，显然面临超过行政起诉期限而遭驳回起诉的危险。这样，当事人就彻底丧失救济途径。即使行政诉讼违法受理并撤销了婚姻登记，当事人还存在事实婚姻仍然没有解决。对此，当事人是否知道这一法律问题以及如何解决，恐怕也是一个未知数。前述案例二，当事人通过行政诉讼被法院驳回，并要求当事人“最好通过民事诉讼途径解决”。但目前对程序瑕疵婚姻民事程序一般是不受理的，如果当事人再走民事程序，也可能会拒绝受理。那么，当事人又该怎么办呢？

　　二、行政诉讼与民事诉讼裁判标准不统一，导致判决结果混乱

行政诉讼与民事诉讼是两种不同性质的诉讼，两者的审查对象、判断标准、适用法律不同，从而造成相同案件有不同的结果，行政诉讼与民事诉讼之间裁判十分混乱。如在民事诉讼中，无效婚姻情形消失，则婚姻有效。而在行政诉讼中往往以登记违法宣告无效。如2012年乐清市人民法院宣告了一起重婚情形消失13年的婚姻为无效；[4]2013年双峰县法院也宣告了一起重婚已经消失的婚姻无效。[5]还有他人代理结婚登记，其婚姻效力主要涉及是否违背当事人意愿，在民事诉讼中，不仅不违背意愿的婚姻有效，而且可以比照胁迫结婚的规定类推，其撤销期限也只有一年。而在行政诉讼中，一般不受期限限制，而且多数都以程序违法撤销。有的虽然没有撤销，则判决确认违法，其婚姻有效与无效处于不明状态，婚姻效力并没有解决。

　　三、行政复议和行政诉讼因其功能所限无法受理或正确处理婚姻效力纠纷

　　由于行政复议和行政诉讼的功能无法适用婚姻效力纠纷，许多瑕疵婚姻效力纠纷或者无法进入行政程序，或者进入行政程序后无法得到正确处理。

　　1、无法进入法院诉讼程序

　　相当多的当事人因法院不受理此类案件，无法进入法院诉讼程序，当事人四处奔波，纠纷无法解决。如原告张荣华1996年与第三人共同生活，但一直未办理结婚登记。第三人也于2008年8月离开原告各自生活。2012年2月原告在家中整理物品时发现一本原告与第三人的结婚证，原告便提起行政诉讼状告婚姻登记机关，请求法院撤销原告和第三人的结婚证或确认其婚姻登记无效。2013年5月，遂平县人民法院则以超过法定期限，判决驳回了原告起诉。[6]原告由此丧失了救济路径，其婚姻是否成立或存在无法解决。又如福建一陈姓女子“被结婚”后无法登记结婚，为了不耽误选好的结婚日子，她只好先举行了婚礼。随后小陈提起行政诉讼请求撤销他人冒充自己身份的婚姻登记，则因超过诉讼期限法院不予受理。 2013年小陈已怀孕近8个月，仍然结不了婚。[7]

　　象这样的案件相当多。如南宁七星区男子9年前借同名同姓身份证去登记 如今难离婚。[8] 《结婚证上老公是别人 女子不知如何摆脱荒唐婚姻》、[9]《一男子被陌生女子假结婚骗财想离婚还离不成》、[10]当阳市一女子身份证被人冒领结婚证，奔波4年不能结婚，[11]等等。有的甚至在无赖时，通过新闻媒体呼吁，寻找办法。如温岭箬横的金某与一位贵州籍女子登记结婚并生子。后来女方出走8年，因女方的身份有问题无法离婚，金某便通过《台州日报》发布信息，希望看到报道的好心人能帮他出出主意，让他早日离婚。[12]

　　2、进入了行政诉讼程序而无法得到正确处理或有效处理

　　有的案件虽然进入了行政诉讼程序，但因行政诉讼功能限制而无法得到正确处理或有效处理。

　　如江苏靖江市的殷福娣女士在丈夫江洪海死后才知道自己早已“被离婚”，其丈夫又与张银结婚。由于这一突如其来的重大变故，涉及到殷福娣的身份关系和继承等重大财产权利，殷福娣便分别提起行政诉讼，请求撤销自己与江洪海的离婚登记和江洪海与张银的结婚登记。该案历时4年，七个执法机关（三级法院审理、三级检察院抗诉，民政机关充当被告）参与诉讼，法院先后下达八个法律裁判文书。2013年6月靖江市法院终于通过再审确认民政局为江洪海与张银颁发结婚证的具体行政行为无效。[13]

　　有关媒体对该案再审进行了大量报道，都认为再审确认江洪海与张银结婚无效彻底解决殷福娣的法律障碍，可以使殷福娣的继承等权利得到有效保护。但这个案件实际上还存在严重问题，即殷福娣与江洪海夫妻关系，在法律上并没有得到解决。即先前殷福娣起诉撤销殷福娣与江洪海的离婚登记，并没有得到法院支持，法院以不宜撤销为由判决确认离婚登记违法。这个判决对殷福娣与江洪海恢复夫妻关系设置了法律障碍，再审判决虽然确认江洪海与张银的结婚无效，但并没有解决殷福娣与江洪海是否还存在夫妻关系问题。从法律上考察，殷福娣还需要对原来确认婚姻违法的判决进行再审，撤销殷福娣与江洪海的离婚登记或确认其离婚无效，才能真正扫清殷福娣作为配偶身份分割与继承江洪海财产的法律障碍。

　　因而，尽管这个案件“4年诉讼，七个机关参与，八个裁判文书，案件还是似了未了”。 [14]

　　还有一些案件，因行政机构变迁，当事人不知道谁是真正的被告，往往因被告主体错误而被驳回起诉；或者因法官对被告主体认识错误而被驳回起诉。更为严重的是，有的通过一审、二审，行政诉讼虽然受理案件，但却无法有效解决。如上诉人钱××上诉称，其于1992年11月30日与一自称来自贵州省大方县响水乡出生于1965年7月12日名“张云某”的女子在湖州市郊区横街乡人民政府登记结婚，湖州市郊区横街乡人民政府是登记结婚并发给其结婚证的具体行政行为的行为人；湖州市郊区横街乡人民政府已被撤销，继续行使其职权的行政机关即被上诉人湖州市××区××人民政府是本案的适格被告主体。而根据相关规定在婚姻证件的发证机关一栏上套印浙江省民政厅的章，只是婚姻证件的制式要求，浙江省民政厅并非作出婚姻登记的行为主体。故请求本院依法进行立案审查。此案虽然于2013年年9月24日浙江省湖州市中级人民法院二审裁定撤销长兴县人民法院（2013）湖长行初字第3号行政裁定；由长兴县人民法院继续审理本案。[15]但当事人1992年11月30日结婚，也面临因超过行政诉讼期限而被驳回，或者虽然撤销了登记婚姻，其事实婚姻效力并没有解决，还需要通过民事程序解决。那么，无论是哪种结局，行政诉讼都只是白白消费了当事人诉讼成本和司法资源而已。

　　类似上述案件举不胜举，就在最近几天，仅《现代快报》和中国法院网又登载的三个案例。这三个案例当事人都是“婚姻诉讼分裂法”的受害者——有婚离不了 。

　　【案例1】 镇江市丹徒区世业镇先锋村的兄弟俩互换身份证结婚，12年后的现在，嫂子想离婚则离不了。这桩离婚诉求僵持了3个多月，至今还没法解决。其原因是：民事诉讼法院不受理；民政无法撤销；行政诉讼则面临超过起诉期限。[16]

　　【案例2】2001年12月孙某和吴某为亲自到婚姻登记机关也没有填写婚姻登记材料的情况下，通过关系取得盖有永新县里田镇民政所公章的结婚证书，后生育一子。因感情纠纷，2011年吴某以同居关系析产、子女抚养纠纷分别向上海市浦东新区人民法院起诉，要求解除与孙某的同居关系。上海市浦东新区人民法院认为，永新县里田镇民政所在2001年12月根据孙某和吴某的身份情况向双方颁发了结婚证，婚姻登记合法有效，驳回了吴某的诉讼请求。随后，吴某向永新县民政局申请撤销其与孙某的婚姻登记。登记机关撤销了婚姻登记。孙某遂向永新县人民法院提起行政诉讼。法院以程序违法，撤销了婚姻?O飞机机关的决定。[17]。这个案件民事驳回，行政诉讼撤销婚姻登记机关的决定，但当事人的婚姻效力还是没有认定或解决，当事人还的另行打官司，不知还要遇到多少周折。

　　【案例3】原告朱开源与被告韦安娜于2010年8月23日经他人介绍相识，2010年10月11日在灵山县民政局婚姻登记处登记结婚。登记当天，韦安娜要朱开源给其7900元回家办嫁妆，但韦安娜拿钱走后，再也没有回头，打电话也不接，朱开源来到韦安娜的娘家也找不见人，两年来杳无音信。朱开源和韦安娜没有在一起共同生活，也未生育有小孩。2011年3月4日，朱开源到灵山县沙坪镇派出所报案，该派出所将此案作为诈骗案立案调查。2013年2月4日，朱开源到灵山县民政局婚姻登记处查询，获悉：韦安娜不但与其登记结婚，而且在2009年12月21日的时候便与吴秋英在宾阳县民政局婚姻登记处登记结婚；在2010年3月5日又与黎如其在贵港市覃塘区民政局婚姻登记处登记结婚。韦安娜在登记结婚时向灵山县民政局提供的身份信息，后经贵港市公安局港城派出所核查无此人。原告朱开源认为被被告骗婚，要求法院判决两人的婚姻无效。广西贵港市港北区法院审理后认为，该案不属于无效婚姻范围。遂判决驳回原告朱开源的诉讼请求的判决。[18]该案诉讼被驳回，当事人又该寻求什么途径解决？又将是一个路漫漫或者无法解决的结局！

　　3、实体处理错误的案件比比皆是

江苏省苏州市人民政府


苏州市人民政府关于印发苏州市城市地下管线管理办法的通知

苏府〔2007〕102号

各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区、太仓港口管委会；市各委办局、各直属单位：

　　《苏州市城市地下管线管理办法》已经市政府第73次常务会议讨论通过，现予印发施行。

苏州市人民政府

二○○七年七月六日

苏州市城市地下管线管理办法

第一章　总　则

　　第一条　为加强城市地下管线管理，规范地下管线规划建设行为，合理开发、利用和保护地下管线空间资源，根据有关法律、法规和规章，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法所称城市地下管线，是指城市新建、扩建、改建的各类地下管线（含城市供水、排水、燃气、热力、电力、电信、工业等地下管线）及其附属设施（以下简称管线）。

　　第三条　在本市市区范围内进行管线工程规划、设计、施工、监理、验收、维护等管理活动的，应当遵守本办法。

　　第四条　市规划、建设、市政公用部门按照各自职责负责管线工程的规划、建设和管理。

　　苏州市地下管线管理所（以下简称管线管理机构）具体承担管线工程的综合协调和日常管理。

　　发展和改革、安监、国土资源、水利、人防、环保、园林和绿化、交通、城管、公安、文广等部门，根据各自职责协同实施本办法。

　　各区人民政府指定的相关管理部门按照权限负责本辖区管线管理工作。

　　第五条　管线建设和运营活动应当坚持统一规划、合理布局、保障安全的原则。

　　第六条　任何单位和个人都有维护管线及其附属设施正常运行的义务，有权对损毁、侵占、偷盗、破坏管线设施的行为进行制止和举报。

　　第七条　管线权属单位应当加强对管线设施的日常巡查与维护。如因管线设施老化影响安全的，应当及时更换。

　　第八条　政府鼓励和支持管线科学技术研究和创新，推广先进技术，提高管线管理的科学技术水平，提倡管线建设单位和施工单位积极采用新技术、新材料和新工艺。在已建城市主干道路下敷设管线或者穿越重要广场、步行街的，原则上采用非挖掘技术。

　　第九条　政府相关部门和管线权属单位应当适时进行管线普查，建立管线信息管理系统和档案，并及时将管线普查资料、竣工资料、补测补绘资料进行综合汇总，逐步实现动态管理。

　　第十条　对在管线建设和维护中做出突出贡献的单位和个人，应当给予表彰和奖励。

第二章　规划管理

　　第十一条　管线的规划管理是城市规划与管理的重要内容，各项管线建设工程应当符合城市规划，服从规划管理。

　　第十二条　管线建设单位应当将管线年度建设计划在每年年底前报送规划部门统筹安排，综合平衡。因特殊情况需增加管线建设项目的，应当及时报送规划部门；需挖掘城市道路的，应当同时向管线管理机构报送计划。

　　第十三条　各类管线的走向、位置、埋深应当综合规划，并按照下列原则实施： 　

　　（一）沿道路建设管线，走向应平行于规划道路中心线，避免干扰交叉；　

　　（二）同类管线原则上应当合并建设，架空线路应当逐步进入地下； 　

　　（三）新建管线让已建成的管线；临时管线让永久管线；非主要管线让主要管线；小管道让大管道；压力管道让重力管道；可弯曲的管道让不宜弯曲的管道。

　　第十四条　新建、改建、扩建（含道路挖掘）管线工程时，管线建设单位应当持有关批准文件向规划部门提出申请，由规划部门核发建设工程规划许可证。

　　管线建设单位应当在取得建设工程规划许可证后一年内开工。

　　第十五条　管线建设单位应当按照建设工程规划许可证的要求和核准的设计图纸施工，不得擅自变更。如需变更，应当报送变更设计图纸，按原审批程序办理变更手续。

　　任何单位或者个人不得擅自变更管线的使用性质或者将其废弃。确需变更的，应当按有关规定经规划部门批准；确需废弃的，应当向规划部门申报注销并及时拆除报废管线。

　　第十六条　下列管线建设应当经规划部门审批并核发建设工程规划许可证：

　　（一）规划宽度≥10米的城市道路上的各种规格和类别的管线及沿路建筑管线接入；

　　（二）居住小区的管线综合及接入；

　　（三）雨水管、污水管管径≥300毫米的；

　　（四）给水管、燃气管、热力管等压力管管径≥200毫米的；

　　（五）电压≥10千伏的电力线路；

　　（六）有线电视电缆≥2孔的；

　　（七）通信电缆≥2孔的；

　　（八）各类工业管线；

　　（九）抢修、抢险的管线工程；

　　（十）其他各类需要审批发证的管线。

　　第十七条　管线建设单位应当按下列程序报建：

　　（一）提出项目申请报告，领取规划设计要点；

　　（二）报审规划设计方案。取得规划设计方案后,持批准图纸委托具有城市规划测绘资质的单位进行定位放线，同时向管线管理机构备案；

　　（三）报审管线施工设计图。

　　规划部门确认符合城市规划要求后，核发建设工程规划许可证。

　　第十八条　经规划部门批准的管线工程建设，应当由具有城市规划测绘资质的单位进行开工前定线，在覆土前进行竣工测量。具有城市规划测绘资质的单位应当按照规划部门规定的期限完成开工定线和竣工测量。

　　第十九条　新建、改建管线涉及迁移其他管线时，有关管线单位应当配合，被迁移管线的单位应当办理建设工程规划许可证。

　　第二十条　管线工程建设需临时使用土地或者拆迁房屋的，管线建设单位应当按照国家有关规定，办理相关审批手续；涉及绿化、消防、军用设施、轨道交通、测量标志、建（构）筑物、航道、河道、桥梁、文物等方面问题时，管线建设单位应当征求相关管理部门意见或者按照有关规定协调解决。

第三章　建设施工管理

　　第二十一条　管线权属单位应当定期将管线年度建设计划和月度建设计划报送管线管理机构。管线管理机构根据上报的建设计划统筹安排，合理制定年度施工计划和月度挖掘审批计划，并对管线建设工程的实施进行全过程的监督管理。

　　第二十二条　新建、扩建、改建的城市道路，综合管线应当与道路工程同步建设。

　　第二十三条　管线建设工程，应当由具有相应专业施工资质的单位承建。需要进行招投标的，应当实行招投标。工程投资额超过30万元且涉及市政基础设施的管线建设工程，管线建设单位应当依法向建设部门申请领取施工许可证。依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施的，应当经市政公用部门批准，方可建设。

　　管线建设单位应当向施工单位提供施工现场管线现状资料，施工单位应当采取安全保护措施。在管线施工中，发现不明管线，管线建设单位应当及时向建设或者规划部门报告，并停止施工。

　　第二十四条　施工过程中，管线建设单位和施工单位应当遵守下列规定：

　　（一）做好安全防护措施，现场应当使用统一规范的围栏，设置醒目告示牌和警示标志，并派专人监护；

　　（二）应当按照批准的位置、范围、管径、材质、时间段和有关要求组织施工。严格按照有关技术规范开挖、铺设、回填。严格按照操作规程进行施工，文明操作、规范作业；

　　（三）对原有管线或者设施埋设的位置不明时，应当挖样洞复测，在掌握实际情况后，方可施工。可能对其他管线或者市政、环卫、停车线等设施造成影响的，应当及时通知有关单位派人到现场监护，并采取相应的保护措施。如有损坏，施工单位应当立即停止施工，做好记录，并立即通知有关单位进行抢修，发生的费用由施工单位承担；

　　（四）建设非金属管线，管线建设单位原则上应当同步敷设金属带标识，具体要求由管线管理机构视实际情况确定；

　　（五）对于挖掘或穿越城市道路的管线工程，应当凭规划部门核发的建设工程规划许可证和图纸，分别向相关行政管理部门依法办理审批手续，经批准后方可施工。沟槽覆土前应当绘制管线竣工图，并提前24小时申请竣工测量。工程完工后应当及时清理现场，做到工完场清地净。

　　第二十五条　规划部门会同管线管理机构对管线建设工程是否符合城市规划要求进行检验。符合规划要求的，应当出具认可文件。管线建设单位应当在竣工验收后3 个月内，按规定向建设部门办理工程竣工验收备案手续，并向管线管理机构和市城建档案馆报送竣工资料。因不移交或移交工程档案资料不及时、不齐全、不准确而造成施工破坏管线，管线建设单位应依法承担相应责任。

　　第二十六条　遇有管线突发事故急需挖掘道路的，管线权属单位可先行施工，做好记录，同时向管线管理机构报告情况，并在24小时内补办审批手续。如遇节假日，补办手续可顺延至下一个工作日。

　　第二十七条　新建、扩建、改建的城市道路五年内不得挖掘，大修的城市道路三年内不得挖掘。重要节假日或重大活动期间，禁止挖掘城市道路。因特殊情况确需挖掘的，由市政公用部门和公安交通部门审核，报请同级人民政府批准后实施。

第四章　管线空间资源管理

　　第二十八条　管线占用的地下空间资源属国家所有，政府依法实行管线空间资源有偿使用、有期限使用。

　　第二十九条　管线空间资源开发利用应当做到科学规划、合理预埋、满足发展需求。政府应当发展城市地下公共管廊建设，条件不具备的可先行建设弱电管廊。管线单位若需在已建地下公共管廊（弱电管廊）周边布设管线，管线权属单位应当租用已建的地下公共管廊。

　　第三十条　合理开发利用管线空间资源，实行统一规划、集中建设、分级管理的指导原则。管廊建设资金可采用政府投资、社会集资、吸纳民资相结合的融资方式，按照“谁投资、谁受益、谁维护”的原则，管线建设单位有权自营或者依法进行转让、租赁。

第五章　附　则

　　第三十一条　苏州工业园区、高新区，吴中区、相城区以及各县级市管线管理参照本办法执行。

　　第三十二条　本办法自2007年8月1日起施行。