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张洪波 南京大学法学院

关键词: 辅警/安全/规范/行政辅助/立法
内容提要: 辅警是具有中国特色的安全治理力量，在社会治安综合治理中具有基础性的作用。对公安机关而言，辅警起到了重要的补充和替代作用。警察主要从事实质性和高权性的执法工作，而由辅警从事简单事务性和机械程序性的工作，实现有限警力资源的优化配置。然而，由于缺乏法律的明确规定，公众对辅警主体合法性的质疑一直在持续，辅警的法治化之路势在必行。该路径应该在遵循法律保留原则的前提下，应用行政辅助理论，建构辅警合法性基础。辅警的主体立法可以通过公安部的部门统筹立法、地方区别立法的两种具体方案展开，在清理文件的同时规范立法。


随着改革开放的不断深入，人口等生产要素流动性更加普遍化，阶层分化导致不同利益群体之间的矛盾愈发显现，违法和犯罪严重冲击着正常社会秩序，安全不再是触手可及的公共品，而是需要在精巧设计和严厉执行下的奢侈品。警力不足既是现有安全和秩序不尽如人意的借口，也是警察寻求更多关注、更多宽容，进而谋求制度变革的源动力。应对警力不足的最佳方式当然是无增长改善，[1]苏州的警务创新在很多具体做法上与之契合， [2]但是，无增长改善在大部分时候不具有普遍应用的效果，在创造力短期内提高有限的情况下，有效应对警力不足的方式就是增加警力。更多的警察需要同比例的扩大财政支出，这与政府机构改革的基本原则背道而驰，也不符合有限政府和服务政府的理念。同时，一个不断膨胀的警察机关既可能创造出更好的安全和秩序格局，也可能成为自由和效率等更高位阶价值的破坏者。因此，长期以来，警察机关采取招募治安联防队员、辅警等称谓不同但内涵一致的警察辅助力量予以应对。由于缺乏相关法律规定，在行政法主体理论匮乏的情况下，警察辅助力量的合法化解释显得捉襟见肘，只做不说、只看效果不看授权，成为警察辅助力量的基本生存样态。
　 一、定位依据：基于公民安全和公共安全的治理思路
　 警察权力来源的依据在于实现法的安全和秩序价值，与此同时，安全和秩序也是人类不同主体共同捍卫的价值，在实现安全和秩序的目的过程中，警察从来都不是唯一的选择。对于私法主体的安全和秩序而言，个人、法人、其他组织必须首先承担起自我保护的职责，警察只有在其自身力有所不及的情况下才承担责任；而在公共领域，完全开放或者半开放的时空内部，警察是第一责任主体，对于公共安全和公共秩序负有义不容辞的义务。警察权行使不仅来源于警察法的直接授权，也来源于其他行政法或者公法的间接授权，在城市综合执法中警察往往担当强制力保留的角色，通过行政协助的方式实现城市管理中综合执法的整体目的。当警察、社会中间层、私人等不同主体同时拥有对安全和秩序的诉求时，各自所占据的位阶、比例、原则、方式、手段等即成为法治国家的基本规范，警察起着重要的示范和引导效能，这也是治安联防、辅警、保安、私家侦探等主体存在的合法性依据。警察辅助力量来源于人民群众，基本任务是协助警察预防和控制违法犯罪，并逐渐成为国家和民间通力协作的典范，从国家到地方均受到普遍重视。不过在国家强化其控制社会的功能后，协作逐渐变成领导与组织，警察辅助力量基本丧失其自治性，通过国家和地方性文件对治安联防和辅警的相关规定，我们可以清晰的看到这一发展脉络。
　 （一）辅警前身—治安联防与社会治安综合治理的软法规范
　 为了应对严峻的社会治安问题，1991年《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》第5条指出，“加强社会治安综合治理，必须发动和依靠广大人民群众。各级人民政府应当动员和组织城镇居民和农村村民以及机关、团体、企业、事业单位的职工、学生，建立群众性自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动。”治安联防属于群防群治机制的组成部分，在组织领导上凸显公安机关的主导性，在经费来源上强调“群防群治队伍可以是义务的，也可以是有偿服务的。对有偿服务的，除地方财政适当拨款外，经当地人民政府按规定审批后，可以由企事业单位和居民适当集一点资，出一点人，用于维护本单位或本地区的社会治安。” [3]治安联防队员的选拔，应“充分发挥党员、团员、治保积极分子和离退休干部职工在维护社会治安方面的作用，协助专门机关维护社会治安”。 [4]这充分说明治安联防队员应该从政治觉悟和道德素养上具有更高水准的群体里选拔，尤其强调对公共利益的坚决捍卫和自觉履行义务的神圣使命感。这一点在建立专职和义务消防力量上亦有体现，“到2010年，每个城镇社区、农村村庄建立一支群众义务消防队或者治安、消防合一的治安联防消防队。倡导建立民间志愿消防队，积极发展消防保安力量。” [5]　 （二）辅警渐进：治安联防与社区警务战略的一体化
　 随着城市化进程的加快，社区改造与重建成为各方关注的焦点，社区警务战略也在不断推进，治安联防成为人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络的主要组成部分。具体工作目标和方法则是“依托社区居委会等基层组织，挖掘和利用社区资源，加强群防群治队伍建设。组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职和义务相结合的巡逻守望、看楼护院等活动”。 [6]农村的社会治安综合治理也在借鉴社区警务的基本理念，同样强调安全防范的立体化和网格化，“逐步建立以驻村民警为主导，以群防群治队伍为补充，人防、物防、技防相结合的安全防范机制和防控网络。要依托社区资源，组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职人员和义务志愿者相结合的邻里守望、看楼护院、看村护家等活动。” [7]治安联防的工作目标显然不同于封闭式空间内部的安全和价值追求，因为“城市社区物业管理公司要发挥协助维护居民住宅区治安秩序的积极作用。保安服务公司要进一步加强规范管理，逐步推进保安服务专业化”。 [8]小区的物业管理和保安服务公司主要靠市场化机制运作，其服务对象是特定的，工作目标指向的则是封闭的时空，不具有公共性、开放性，这一点全然不同于警察及警察主导的治安联防，他们的存在和使命是以公共安全和公共秩序为目标。
　 二、辅警主体定位的法治化路径
　 依法行政是现代法治国家所奉行的基本准则。在国家权力中，警察权力横跨行政和刑事领域，最具广泛性、主动性、强制性和自由裁量性，与普通民众联系最为紧密，必须成为法律监督的重点。警察权的行使的前提是警察执法主体资格的界定，无论是行政执法还是刑事执法，均需要通过制定并完善警察组织法，规范警察主体的设置、编制、职权、职责，并对各警察主体的法定职权作明确划分和界定。《人民警察法》和《人民警察组织条例》等法律法规对警察主体及警察权力做了基本规范。基于依法行政的压力，治安联防队员在实践中面临的诸多问题迫使公安机关调整思路；各地均在探索如何更加规范地运用警察辅助力量，很多地方开始采纳辅警这一源自于英美法系的概念改造和规范治安联防队伍。
　 （一）怀疑、两难、否定：准确定位的必要性
　 警察辅助力量，长期以来并没有明确的成文法规定，似乎也不需要法律的明确规定，针对治安联防比较书生气的反问是：为什么要对群防群治的民间力量进行规制呢？如同私人权利，只要法律没有禁止性的规定，其边界就不受限制。公安部和各地方公安机关也只能以内部文件的形式概括描述警察辅助力量的主体及职责任务，“治安联防队是群众性的治安防范组织，是协助公安机关预防和打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序的重要力量。” [9]实质性问题则是：治安联防队真的是群众性的自治组织吗？从公安部文件已经可以看出，治安联防队可能根据警察的要求参与到反扒窃等侦查任务中，甚至于在一段时期内，治安联防队员可以像警察一样行使警察权，冒充正在执行公务的人民警察，以抓卖淫嫖娼、赌博等违法行为为名，非法占有他人财物。
　 最高人民法院的司法解释强调，违法者冒充警察和冒充治安联防队员的行为之间具有本质区别，“行为人冒充正在执行公务的人民警察‘抓赌’、‘抓嫖’，没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以招摇撞骗罪从重处罚。行为人冒充治安联防队员‘抓赌’、‘抓嫖’、没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以敲诈勒索罪定罪处罚。” [10]但是毫无疑问，治安联防队员的辅助警察功能其实被大大拓宽，在违法犯罪猖獗肆虐时期，治安联防队员享有警察权，不仅得到了被辅助的警察的承认，而且获得了普通老百姓的默认。
　 然而，传统行政法观念强调行政主体及行政授权的实体性合法，治安联防的主体定位和权力来源均无明确依据，其执法当然不会获得名义上的合法性。实体性非法执法如果能够披上程序性合法的外衣，辅之以合法律目的性内涵的解释，也许不会遭遇太大的非议。但是实体性违法恰好是程序性违法的一大前提，良莠不齐的治安联防和模糊不清的权力，使得治安联防在执法时流于恣意和无序，以致于到了2000年，公安部还要专门下发文件，要求“各地公安机关要对本地区的执法队伍进行清理整顿，凡有合同工、临时工、联防队员、保安人员等非人民警察从事公安行政执法任务的，必须一律停止，并根据有关规定进行清理和整顿。对有违法违纪行为的人员，要严肃查处，及时清理”。 [11]尽管并没有确切的统计数据来证明治安联防队员和警察在程序性违法上的恶性，但在执法人员比、执法数量比、执法的高权低权比等数据理性参照下，治安联防是否更应该被批判和否定。
　 （二）合法性障碍与合法律目的性：主体定位的破解之道
　 警察辅助力量的主体性地位从当下的成文法系统内部很难找到依据，左右摇摆的定位和模棱两可的权限不仅影响警察辅助力量的自身发展和权益，更从根本上动摇其辅助的主体—警察目的性的实现。从规范意义上说，不具有明确法律授权和委托的主体是无法以警察的名义执行法律的，警察辅助力量不是独立的执法主体，其执法效果当然归于警察。问题在于，法律法规通常会明确规范执法主体的权责、程序等要素，也会明确规范具体的执法方式和手段，譬如对于枪支、手铐等警械都有概括的授权和在一定时空内的自由裁量权，警察可以基于不同的情境区别使用并独立承担相应的法律责任。但是警察辅助力量即便没有行政主体地位，也不能彻底剥离其主体性的特征，也会参照警械等警用装备使用的规定来执法。公安机关和地方政府之所以对警察辅助力量情有独钟，反复清理整顿却又周而复始，主要还是因为辅助力量具有的警力直接替代作用。
　 行政主体在理论和成文法规定上的匮乏和混乱则进一步加剧了警察辅助力量执法的合法性困局。警察辅助力量和警察之间的表面的皮肉分离，以及内里的骨肉相连，映衬着行政主体和行政行为理论的阴影，必须打破现有法律文本和实践观念的阻碍，按照合法律目的性予以重塑，让警察辅助力量的光芒正式闪耀。这也契合了王锡锌的观点，“传统意义上的依法行政逻辑，在面对行政立法兴起的现实时，面临着合法化解释能力的匮乏。回应这一挑战，需要对传统依法行政的合法化逻辑进行扩展，如果能够通过一系列的程序和机制保障行政规则与法律之间在形式上或者目的上的一致性，那么行政规则依然可以获得形式合法性并具有正当性。” [12]这要求我们必须从关注行政行为及行政主体权力的合法性，回归到行政主体设立时的功能及价值判断中。对于警察辅助力量而言，立足于协作及整合的服务型功能定位，捍卫公共安全和公共秩序的基本价值取向，是建立其合法性的关键。
　 三、主体定位的相关理论
　 在大陆法系国家，行政权的基本原则主要是来自于对警察国的批判和改造，并渐渐形成法律优先和法律保留两大原则。法律优先原则，要求行政必须受法律的拘束，一切行政活动均不得与法律相抵触，此处的法律采取广义标准，包括成文法与不成文法。法律保留原则，要求在某些领域中，行政机关必须有法律的授权才能采取行动和做出行为，法律保留原则中的“法律”一词，一般仅作狭义的理解，即议会或最高国家权力机关所制定的法律。但是，“议会民主的发展、给付行政意义的扩大以及基本法对所有国家领域的约束都要求扩大法律保留的范围”。 [13]虽然调整尺度有限，并且必须遵循必要的限度，“完全重要的事务需要议会法律独占调整，重要性小一些的事务也可以由法律规定的法令制定机关调整，一直到不重要的事务，不属于法律保留的范围。” [14]警察权和辅助警察权的根本目的都是为了实现安全，满足公民、法人、组织等不断增长的安全需要，在遵守法律优先和法律保留范围的原则下，准确理解和应用法律原则，就成为安全实现的必经之路。
　 （一）法律保留原则在辅警法治化中的应用
　 长期以来，在我国行政执法实践中，不能准确区分组织法和行为法，一般认为，只要行政机关拥有某方面的事务的管辖权，就可以采取实现管辖权目的的一切必要措施，一度喧嚣尘上的城管可能是这一观念现实映照的极致。不惟城管，其他行政机关和行政辅助人员，也有类似的疯狂举动，交通协管员、计划生育协管员和治安联防队员等也深受此观念的影响。法律保留原则要求安全和秩序主要赋予警察承担，其他任何组织和个人都不得逾越法律授权，行使维护安全和秩序的职责。但是随着社会变迁，警察无法面对爆发性和突发性增长的安全事件，增加执法主体成为必然的选择。由于国家基本治理理念和现实法律的双重限制，警力不能随意增长，将一些不重要的事务直接赋予辅助警察人员执行，就成为必然的选择。
　 我国《立法法》给予国务院以较大的立法权限，公安部根据国务院的决定可以制定部门规章，同时该法第73条还对地方性规章予以概括授权，可以为执行法律、行政法规、地方性法规而制定规章；以及制定属于本行政辖区内的具体行政管理事项。 [15]辅警的部门或地方立法是为了实现警察维护秩序和安全的具体行政管理事项，在制定辅警的角色定位和工作职责时，只要遵从《立法法》等立法的基本原则和具体规则，就可以通过清晰定位和明晰职责帮助警察主体更好地履行其职能。
　 （二）行政协助理论对辅警立法的借鉴意义
　 辅警的主体和行为定位似乎是一个先有鸡还是先有蛋的悖论，但实际上相辅相成，无分彼此。在有的学者看来辅警的行为应该是一种行政协助，“行政协助人是指在行政机关执行特定行政任务给予协助的人。与被授权人的区别在于，行政协助人不是独立活动，而是根据行政机关的委托和指令从事某种辅助性的工作，其活动归属于行政机关。例如，某公民在出现交通事故时受交通警察的委托，用相应的手势指挥交通。” [16]事实上，行政协助通常是指“行政机关为发挥共同一体之行政机能，应于其权限范围内互相协助。” [17]在我国已有的立法中，也存在大量有关行政协助的语焉不详的概括式规定，如协助进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作（《矿产资源法》第11条），协助税务机关依法执行职务（《税收征收管理法》第5条第3款）等。“这些规定由于立法语言过于概括，请求主体和被请求主体各自从自身利益考虑而作不同理解，从而造成这些立法在实践中无法起到应有的指导作用，应进一步将这些规定具体化，对提供协助的条件、手段等进行详细规定。” [18]
　 行政机关原则上应各有所司，在其职权范围内独立行使其职权、执行其职务，以共同达成国家行政目的，但是基于行政一体化的要求，必要时，赋予行政机关请求其他机关予以职务上协助的权利，课予行政机关之间在职务上相互协助的义务。如《行政监察法》第22条规定：“监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理机关予以协助。”《海关法》第7条规定：“海关在执行公务受到抗拒时，可请求公安机关和人民武装警察部队提供职务协助。”在行政协助关系中，“协助主体与被协助主体均以各自独立的名义进行行为或以共同的名义实施共同行政行为，而且各自对自己的行为负责或共同对它们的共同行政行为负责。” [19]据此，警察行政协助，是指非警察机关在执行行政职务时，遇有特定情形，而依法请求与其无隶属关系的警察机关予以协助，警察机关不得任意拒绝。当然，依据相关法律，警察也会请求其他机关协助其执行行政事务。从行政法理论来判断，这些行为都是属于典型的公权力之间的互助，与私人和社会毫无干系。警察在执法工作中偶然请求公民、法人、组织的协助以实现执法目的，在行政协助理论的内涵确定无疑后，应该另谋他路，而行政辅助理论恰逢其时。
　 （三）行政辅助理论在辅警规范中的应用
　 我们姑且将临时响应警察命令、指示或授权的私人视为偶然性的行政辅助人，这与经过合同签约而成为长期性的行政辅助人本质并无区别，都是私人辅助警察之公务行为，并且一般会有一定的报酬和奖励。无论是偶然性还是长期性的行政辅助，均“意指私人作为行政机关行使公权力时的帮手，其并非如被授权人以自己的名义独立行使公权力，而是直接受行政机关的指挥命令从事活动，犹如行政机关的‘延长之手’。” [20]“行政助手系在行政机关指示下，协助该机关处理行政事务（包括公权利之行使），性质上为机关之辅助人力。” [21]行政辅助人在中国的现实生活中大量存在，如交通协管员、税务机关聘用的协税员、城管部门聘用的城管员等，但是由于其公私不明，理论上一直未有明确定性和显著突破。
　 行政辅助人产生的前提是合同的订立，行政主体为了实现行政管理的目的，从社会上招聘符合条件的相关人员，经双方当事人意思表示一致并订立合同，行政辅助人按照合同的约定履行相关的职责、义务，行政主体依据合同对行政辅助人进行监督、管理。有时候虽然没有书面合同，但双方已经就主要事项达成合意并实际履行，仍然视为行政辅助合同成立。其次，通常实践中的行政辅助人不享有独立的行政执法权，由于行政辅助人不具有行政主体资格，只能在行政机关的监督、指导下履行相应的职权。以税务机关聘用的协税员为例，国家税务总局在2000年7月6日发布的《税务检查证管理暂行办法》中第6条明确指出“各级税务机关聘用的从事税收工作的临时人员、协税员、助征员、代征员等不核发税务检查证。”2003年7月11日发布的《关于加强农业税收征管机构和队伍建设的通知》中也明确指出“对必须聘请协税员的，要制定严格的聘用标准，经过规定的聘用程序，并签订协议。协议中要写明：协税员不得直接征收税款，如有违反，一经查明，立即解聘。”最后，行政辅助人的行为结果归属于所属的行政机关。 [22]行政辅助人只在行政机关监督、指导下辅助参与执法，其行为应被视为行政机关行为的延伸，行为的结果也理应归属于所属的行政机关。
　 关于行政辅助的契约性质当无异议，无论是临时性的协助抓捕、扣押，提供工具、信息，参与疏导、引导等警察行为，还是长期性的固定职业合同，均需要警察和辅警对从事的辅助行为意思表示一致。但是武断认定行政辅助人完全不具有独立的执法权，并不妥当。通常，辅警的辅助行为的履行方式和限度有别于警察正式行为，但在一些不涉及到合法公民权益的事例中，尤其是紧急事件的处理中，辅警应该被赋予更多的代理公权力，这一方面是基于法治国家的私人权利需求，也是作为警察辅助公权力的需求。毕竟，辅警作为行政辅助人，是由政府部门统一招聘或公安机关自行招聘并以合同的形式加以规范，协助公安机关履行各项职能的辅助性力量，协助的分寸和尺度只有在具体事例中才会有准确清晰的判断。无论辅警是在公安机关和警察的监督、指导下进行一定的辅助工作，还是特定情形下，独立和部分地参与执法，其行为结果都同样归属于公安机关。
　 四、相关规定的清理和规范
　 目前对辅警进行规范的绝大部分是内部文件和政策性规定，虽然在内容上基本属于宪法和立法法体系内的法律保留事项，但还是因为制定部门错综复杂，暴露出各自为政，职责不清等问题。辅警规范的混乱必定会导致其协助执法时的尺度不均衡，严重挑战构建公正文明的法治社会的发展目标。而在我国目前的立法体例下，并不乏针对辅警进行立法的空间，可以按照以下方式进行辅警法律法规的清理和制定。首先，国务院有权制定和发布行政法规，国务院各部、委员会有权制定和发布行政规章（部、委规章），因此，公安部可以根据需要制定辅警规章；其次，省、直辖市和省人民政府所在地的市、经济特区市和经国务院批准的较大的市的立法机构在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定辅警的地方性法规；最后，如果可能，在理念统一和现实接纳的情况下，借鉴英美法系对辅助警察的法律规定，将辅警纳入到警察序列，启动修法程序，建议全国人大修改《人民警察法》，规范辅助警察的法律地位、职责和权限等。
　 （一）统筹立法：公安部制定《辅警条例》
　 由公安部负责制定《辅警条例》符合《立法法》的法律保留原则，公安部的部门立法可以最大程度的反映公安实践需求。该条例的制定可以参照《人民警察法》等法律，对辅警的性质、组织原则、行为规范、经费来源、责任义务、监督奖惩等做出概括的规定。这就要求该条例应该对各种辅警或者协管员进行统一概括规定，分散在公安部其他文件中的辅警规范必须符合该条例的要求，不得抵牾。
　 第一，明确性质和区别任务。“辅警是公安机关人民警察的辅助力量，在人民警察的带领下执行服务群众、巡逻防范、协助社会管理、后勤服务等工作任务，纳入公安机关人民警察队伍统一管理。辅警设置执勤巡逻、协助执法、内勤保障三种岗位。门卫、炊事员、保洁员不纳入辅警管理。” [23]参考各国辅警的实践，同时结合各地的实际需求，可以尝试对辅警岗位和任务作辅助勤务类和辅助执法类的区分。辅助勤务类辅警，意指处理公共事务后勤工作的人员，其工作直接对警察负责，不影响相对人的具体权利义务，主要在市、县（区）公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室从事办公室文字处理工作、窗口接待服务工作、公安机关承担的社会工作、电子监控视频的分析和研判工作等。辅助执法类辅警，意指参与公安机关或警察的执法工作，其辅助行为可能影响相对人或者不特定人员的权利义务，对于公共利益亦有实在的影响，主要在市、县（区）公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事治安巡逻、守卡堵截、处置突发事件、调解治安纠纷、安全保卫等工作，或从事交通管理、外来人口管理、消防安全管理、特种行业管理等工作。
　 第二，具体分类和设置权限。辅助勤务类和辅助执法类不同，基本不会直接影响相对人的权利义务以及公共利益，因此规范的重点在辅助执法类辅警身上。公安部的统筹立法应该明确规范不同类别的辅警执法权限，尤其应该示范性地规定治安巡防辅警和交通协管辅警的权限。治安巡防辅警协助公安民警履行下列职责：“开展治安巡逻和安全防范宣传教育，协助维护社会治安秩序和交通管理秩序；协助开展治安检查；协助维持大型活动现场秩序；协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员和物品。治安辅助人员在岗时，可以履行下列职责：保护案件（事故）现场；向公安机关报告发现的违法犯罪活动；将现场抓获的违法犯罪嫌疑人扭送到公安机关；参加抢险救灾；帮助群众排忧解难；公安机关根据实际情况布置的其他非执法性工作任务。治安辅助人员不得进入重要的涉密岗位、行政执法和刑事司法岗位、刑事技术等岗位，严禁从事执法以及其他法律、法规、规章规定必须由人民警察担任的工作”。 [24]交通协管辅警“可以在交通警察指导下承担以下工作：维护道路交通秩序，劝阻违法行为；维护交通事故现场秩序，保护事故现场，抢救受伤人员；进行交通安全宣传；及时报告道路上的交通、治安情况和其他重要情况。交通协管员不得从事其他执法行为，不得对违法行为人作出行政处罚或者行政强制措施决定”。 [25]

　 与警察执法所面临的主要困惑一样，由于缺乏可操作性的辅警辅助行为的依据和分寸，再加上本身的知识储备和训练水平有限，辅警的辅助执法充满挑战。“职权法定”是行政主体获得行政职权的基本原则。行政主体有没有对某项事务进行管理的行政职权，关键要看该行政主体有没有法律法规授权依据。以《警察法》第8条为例，警察对违反治安管理的人可以采用强制措施。但是当辅警在此情境下协助公安机关维持辖区治安管理工作时，在没有法律授权的情况下，如果单独对涉嫌违法行为人采取了行政强制措施，将其带离现场，即属于因没有职权依据而主体违法的情形。从实践来看，辅警显然不能剥离其作为人的主观能动性，类比为警察的执法工具，而应该在区分高权性警察权和低权性警察权、强制性警察权和任意性私权利等的基础上，遵循合法、合理、准确、灵活等原则发挥其实际效能。辅警协助执法同样面临怎么去掌握自由裁量权的具体尺度，在诸种情形下辅警的职责如何具体行使等依然模糊，这实际上不仅涉及到辅警行为的基本定性、自由裁量权的法理基础和应用规范，也涉及到辅警行为的理想分类和具体展开。
　 （二）区别立法—地方制定《辅警条例》
　 在现有制度下，由于公安部不能解决辅警的人员编制和经费来源，这使得《辅警条例》的法律规范必须进一步做出保留，具体的规范和操作则通过地方立法的方式予以有效解决，在某种意义上，《辅警条例》类似于美国联邦的模范法典，成为地方立法的主要参考。有立法权限的地方应该根据社会管理需要制定《地方辅警条例》，一般情况下，省级立法机关制定的条例与《辅警条例》基本原则和体例保持一致，在公安部《辅警条例》允许的概括授权范围内，省级地方立法机关可以结合地方特色予以具体化。在《立法法》等上位法的规定中，我国地方立法主体还包括省会城市和国务院批准的较大市，它们可以在省级《辅警条例》的权限范围内予以适当调整。已经制定省级政府规章的地方，可以通过人大立法将规章升格为法规的形式，从而解决长期以来辅警法律地位空白或者模糊的问题，正式确定辅警的定位和性质。
　 第一，区别立法的关键是辅警的人事编制和经费。通常，应该根据地方的户籍人口和暂住人口、经济水平、社会治安状况等科学规划，客观确定辅警的管理流程、人员数量和经费标准等，地方立法可以因地制宜制定合适的规范。“编外人员主要是乡镇街道外聘的协管员和临时工（离退休人员不计算在内）。协管员和临时工的主要区别是乡镇街道需要为协管员缴纳养老、医疗和失业保险。” [26]但因为辅警维护的是公共利益，各省均努力将其纳人到更有保障的法治化轨道。如《贵州省乡（镇）道路交通安全协管员管理办法》规定，“乡（镇）人民政府要根据本乡（镇）具体情况聘请1-2名专职道路交通安全协管员，协管员由乡（镇）政府管理，公安局派出所和交通管理部门负责业务指导。”甘肃省也“将交通协管员纳人公益性岗位安置计划，依据各地警力配置等因素，核定协管人员定额，由公安、人力资源和社会保障部门制定全省统一的交通协管员队伍管理办法，规范协管人员的招录、辞退、使用管理和经费保障。” [27]
　 第二，区别立法必须防止地方利益的非理性以及任意性。地方必须严格遵循立法的基本原则，即便是公安机关内部制定的文件，也不得违反上位法。安徽省滁州市在其政府文件中提出，各区县应依据《安徽省公安机关社会治安辅助人员管理规定（暂行）》，按照、‘实事求是、区别对待、分类清理、务求实效”的原则，继续在全市范围内对现有社会治安辅助人员进行进一步清理整顿，“将公安机关直接使用管理的协管员、辅警等治安员统一纳人各市、县保安公司管理，身份置换成保安，以进一步规范公安机关执法行为和协管员、辅助人员行为，推动公安队伍正规化、制度化建设”。 [28]这种方式模糊了辅警和保安的界限，因为保安在性质上是完全不同于辅警的治安力量，保安制度的独立运行对于社会管理创新是一种非常好的机制，而将辅警潜伏进保安队伍，名为保安，实为辅警，很可能使公安机关对安全和秩序的社会管理趋于一元化。不仅没有推进公安队伍的正规化、制度化建设，相反，由于辅警藏身于保安队伍之中，警察和保安的关系，由此前的间接指导变成了直接管理，警察任务被扩大、警察权限则被稀释。对于没有立法权限的地方，必须严格依照地方性法规或者政府规章（未升格前），不得予以扩大或者限制解释。如甘肃省金昌市在制定交通协管员规定时，明确“依据警力配置等因素，核定协管人员数额”的情况下，提出“适当增加协管人员定额，有效缓解交通管理警力不足的问题”， [29]就超越了上位法规定的权限。区别立法的关键不在于地方的经济、人口基础和人事安排的惯例，而是地方安全和秩序的现实需求，这样，地区的文明程度、历年的发案数目和群众的安全指数等将成为核心评价标准，以此可以相对合理的确定地方辅警总量，也可以确定辅警具体任务和工作权限。




注释:
国家安全监管总局


国家安全监管总局关于印发2008年工作要点的通知

安监总政法〔2008〕1号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局、煤矿安全监管部门，各省级煤矿安全监察机构，各直属事业单位、社团组织：

现将《国家安全监管总局2008年工作要点》印发给你们，请结合本地区、本单位工作实际，认真抓好贯彻落实。

二○○八年一月一日

国家安全监管总局2008年工作要点

2008年是我们按照党的十七大所作出的战略部署，全面贯彻落实科学发展观，在中国特色社会主义道路上阔步前进的一年；也是深入学习贯彻胡锦涛总书记、温家宝总理关于安全生产的重要讲话精神，坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故，推进全国安全生产在持续稳定好转的基础上向2010年明显好转目标迈进的关键一年。

新的一年，安全生产工作机遇与挑战并存。党的十七大和中央经济工作会议再次强调了安全生产的指导原则、方针政策和重点任务，以“安全发展”为核心的安全生产理论体系和法律法规、政策措施、目标指标、监管监察工作保障体系基本形成，企业、基层政府、安全监管监察机构和相关部门抓安全生产工作的积极性、主动性不断增强，煤矿安全“两个攻坚战”、重点行业领域安全生产专项整治和隐患排查治理取得阶段性成效，为做好2008年的工作奠定了基础。同时也必须清醒地看到：经济持续快速发展，投资增长等过快，能源原材料和交通运输市场需求旺盛，企业扩大规模、增加生产的冲动强烈，国家为防止经济增长由偏快转为过热、价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀而采取一系列宏观调控举措要见到明显成效尚需一个过程，现阶段安全生产的压力仍然很大；影响制约安全生产的一些结构性、体制性矛盾和诸多深层次问题尚未解决，高危和重点行业企业安全生产基础仍然比较薄弱；煤矿瓦斯治理和整顿关闭、隐患排查治理等重点工作进展不平衡，成效不巩固，可能出现局部性、阶段性波动；政府监管以及安全监管监察系统自身的工作，也还存在一些明显漏洞和薄弱环节。我们要增强忧患意识，保持清醒头脑，付出更多艰苦努力，抓住机遇、迎接挑战，持续不懈、顽强拼搏，扎扎实实地抓好2008年的工作。

2008年全国安全生产工作总体要求是：认真学习贯彻党的十七大精神和中央经济工作会议精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻胡锦涛总书记、温家宝总理安全生产重要指示，全面贯彻落实科学发展观，自觉坚持安全发展指导原则和“安全第一、预防为主、综合治理”方针，广泛深入开展安全生产“隐患治理年”，进一步完善安全生产理论、推动工作创新，健全保障体系、构建长效机制，强化两个主体、落实治理责任，突出重点行业、深化整治攻坚，加快源头治本、解决深层问题，加快科技进步、提升保障能力，加强自身建设、夯实监管基础，有效防范遏制重特大事故，进一步减少事故总量，推动安全生产状况持续稳定好转，为到2010年实现明显好转奠定坚实基础。

2008年全国安全生产工作的8项重点任务及其89个要点如下：

一、加大学习宣传力度，用十七大精神武装头脑、指导实践、推动工作

（1）完善以“安全发展”为核心的安全生产理论，将十七大报告相关论述与安全生产紧密结合，用理论创新推动工作创新。面向公众广泛宣传，进一步形成全党全社会安全发展的共识。（2）深入宣传贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”方针，把党和政府在安全生产方面采取的一系列标本兼治、重在治本的政策措施，传达贯彻到市、县、乡（镇）政府和企业，让广大人民群众都知道，把相关政策尽快转化为有利于保障安全的现实生产力。（3）加大对安全生产两个主体、两个负责制的宣传力度，纠正目前存在的一些不正确认识，坚持和完善安全生产控制考核指标制度，纳入政绩业绩，促使安全生产责任真正落实到位。（4）大力培育安全诚信、安全道德。通过宣传教育、规范引导、评价表彰、培育示范等方法途径，在全社会特别是在企业经营管理层中，倡导树立安全诚信意识和安全道德观念，自觉履行安全生产责任和义务，为建立规范的安全生产法治秩序奠定基础。（5）以“治理隐患、防范事故”为主题，组织开展2008年度的安全生产月活动。研究安全生产隐患的内涵外延以及隐患排查治理的规律特点，及时宣传推广地方、行业、企业的先进经验和有效做法。宣传“安全奥运”。（6）进一步拓宽舆论渠道，加强安全生产宣传阵地建设，扩大与主流媒体的合作，保持舆论渠道畅通。办好安监总局和各级安全生产监管监察机构网站，开设《中国安全生产报》网络版，加强对话互动。完善安全生产新闻发布会制度。尝试重大决策通过听证会，提高安全生产工作透明度，维护人民群众安全生产知情权、参与权、表达权和监督权。

二、健全工作保障体系，构建长效机制

——法律法规体系：（1）加快修订《矿山安全法》、《煤炭法》和《煤矿安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》等，制定《安全生产应急管理条例》、《建设项目安全设施“三同时”管理条例》，修订制定安全生产标准、规程和部门规章，继续推动地方安全立法和企业安全生产规章制度建设。（2）深入开展安全生产法制教育，加强新公布出台的法律、法规、规章、标准的宣传贯彻，增强社会成员安全法制观念，提高守法、执法效果。（3）健全联合执法机制和重特大生产安全事故责任追究沟通协调机制，依法防范和打击违法犯罪活动，厉行事故责任追究，提高执行力和公信力。

——政策措施体系：（4）继续落实国务院确定的安全生产12项治本之策，督促各地和相关行业企业落实已出台的安全生产费用提取使用、安全生产风险抵押、煤层气开发利用等经济政策，执行到位、发挥作用。（5）积极配合发展改革、国土资源、财政、税务等部门，促进山西煤炭工业可持续发展试点政策的推广普及，深化矿产资源有偿使用制度，改革资源税费，促进建立煤炭完全成本制度，提高煤矿安全生产市场准入门槛；配合有关部门研究建立小煤矿正常退出机制。（6）继续支持和鼓励地方结合实际，出台实施有利于安全生产和调整结构的经济政策。（7）配合劳动、保险监管部门普及规范劳动合同和工伤社会保险，抓好安全生产责任保险试点。

——安全监管监察体系：（8）积极探索安全生产综合监管的科学方式和有效途径，联系配合中央编办，理顺综合监管与部门监管、行业管理的关系，健全完善协调配合机制；推动相关部门明确安全监管职责，加强农村建筑、农村道路交通、农用船舶等薄弱环节的安全监管；推动理顺职业卫生监管职责，继续开展作业场所职业卫生调查摸底和监督检查。（9）继续支持各地结合乡镇机构改革和新农村建设，在建立健全安全监管机构和执法队伍方面进行深入探索，落实乡镇政府安全监管职责。（10）坚持和完善“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作格局，探索理顺煤矿安全垂直监察与分级监管、行业管理的关系，推行执法程序化、标准化和规范化，加强执法监督，提高煤矿安全监管监察和行业管理效率效能。（11）加强安全生产应急管理和应急救援体系建设。所有省（区、市）和70%的市（地）要建立应急指挥机构。

——目标指标体系：（12）完善安全生产控制考核指标体系，及时下达2008年指标并分解落实到地方各级政府和行业企业，纳入体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。（13）抓紧研究提出2010年实现安全生产状况明显好转的主要指标。（14）配合组织部门做好安全生产政绩业绩考核，鼓励各地从实际出发实施必要奖惩，探索建立激励约束机制。（15）与安全监管体制相适应，规范事故信息报告统计工作，提高报告统计的及时性和准确性。对事故直接经济损失进行统计。

三、强化企业主体责任和政府监管责任，落实隐患排查治理措施，加强应急救援和事故防范工作

（1）推广实行企业安全承诺，开展企业安全诚信评价试点。探索建立企业安全生产分类监管机制，完善对小企业的安全监管办法，完善监管监察机构与企业负责人之间的沟通机制。（2）在高危重点行业企业开展打“三非”、反“三违”、防“三超”活动，发动群众举报和制止违法违规现象，推进企业安全生产标准化建设。（3）从企业和政府两个层面，建立健全重大隐患分级管理和重大危险源分级监控机制，建立隐患排查治理数据库，做到隐患排查治理规范化、制度化和经常化。（4）完善对高危重点行业的指导意见，指导督促企业深入排查各类安全生产隐患，在治理上狠下功夫。所有重大隐患都要落实整改责任，实行跟踪督办、逐项整改销号。（5）认真履行安全行政许可，对存在重大隐患的企业要限期整改或停产整顿，对整改不合格、危及安全生产的企业要依法暂扣、吊销相关证照，淘汰一批不再具备安全生产基本条件的企业，维护国家安全生产行政许可制度的严肃性。（6）建立健全自然灾害预报、预警、预防和应急救援体系，落实防洪、防汛、防坍塌、防泥石流等隐患点的除险加固，防范自然灾害引发事故灾难。（7）认真贯彻《突发事件应对法》，健全完善应急救援工作机制，加强应急救援能力建设、队伍建设和协调配合，组织应急救援队伍参与隐患排查治理，提高防范应对事故灾难的能力，做到科学施救。完善地方、企业应急预案，加强衔接，搞好培训和演练。（8）严格事故查处，认真执行事故查处结果上报备案制度，开展事故分析，吸取教训、举一反三，落实整改措施，用事故教训推动工作。（9）加强监督检查。2008年“两会”、奥运会之前和第四季度，要组织开展全国范围以及区域性安全生产综合检查和专项督查。

四、狠抓煤矿安全这个重中之重，深化瓦斯治理攻坚，巩固整顿关闭成果

推进瓦斯治理向治理和抽采利用并重深化。（1）落实煤层气抽采利用各项政策，大力推广示范企业经验，重点抓好大矿，严格执行吨煤抽采指标标准，大幅度提高抽采、利用率；推动各类煤矿“先抽后采”、“不抽不采”，做到抽、掘、采平衡。（2）落实“四位一体”防治煤与瓦斯突出措施，推广突出煤层先开采保护层、开拓专用巷道进行瓦斯预抽采等区域性防突技术。（3）加强“一通三防”工作，完善通风系统，强化现场管理；规范完善矿井瓦斯监测监控和区域联网系统，确保正常运行。（4）积极推广井下人员定位系统和产量监控系统，严格控制井下作业人员，严防超强度、超能力、超定员生产。（5）落实小煤矿改进井下基础设施的技术措施，推行专用回风井、壁式采煤方法和支护方式“三项改造”，所有煤矿都要建立完善井下通讯、压风和防尘供水系统“三条线”。（6）分地区、有重点，落实资金和责任，切实有效地治理煤矿瓦斯、煤尘、透水、火灾、顶板等重大隐患。（7）继续运用好年度30亿元的国债资金，带动企业和地方投入约200亿元，加快治理重点煤矿重大隐患和安全技术改造；配合发展改革委对以往年度国债资金扶持项目落实情况进行检查，尽快发挥作用。

巩固发展煤矿整顿关闭成果。（8）支持、督促产煤省份认真执行国家煤炭产业政策，落实“十一五”规划目标，进一步淘汰落后生产能力，继续整顿关闭小煤矿，支持引导国有大矿兼并、改造、托管小煤矿。（9）结合煤矿安全生产许可证到期审核换发和安全监管监察，及时关闭淘汰不再具备安全生产条件的小煤矿。（10）规范整合技改，纳入整合的矿井要规范进入技改基建程序，整合后的矿井要采用先进合规的技术工艺和设备。加强对整合煤矿的监管，防止边施工边开采。（11）配合国土资源部门继续严厉打击非法违法生产和超层越界开采，严防已关闭矿井“死灰复燃”。（12）配合有关部门研究制定开办煤矿资质管理办法，严格煤矿建设项目安全审查，提高安全核准标准；对中央企业办煤矿、异地办矿和破产重组煤矿安全生产组织开展专项督查。（13）认真落实加强煤矿安全基础管理的两个《指导意见》，实施“管理强矿”，指导各类煤矿加强安全生产基础管理，深入开展安全质量标准化活动，开展创建本质安全型煤矿试点。

五、加强对重点高危工业行业安全生产的监管和指导，解决突出问题

——非煤矿山：（1）会同配合国土资源部门，探索非煤矿山资源有偿使用制度，加大对重点矿区的矿业秩序整顿、安全生产专项整治力度，严防非法采矿反弹。（2）贯彻执行《国家安全监管总局关于加强金属非金属矿山安全基础管理的指导意见》，整顿规范各类矿山企业基础管理工作。推行安全生产标准化。（3）继续强制推行矿井机械通风、采石场中深孔爆破等技术措施。（4）落实尾矿库安全专项整治，投入资金，启动尾矿库安全项目改造。

——冶金：（5）深刻吸取钢水包脱落、铝水外溢等事故教训，开展重点环节安全生产隐患自查自纠。（6）发布实施加强冶金企业安全基础管理的指导意见。

——石油：（7）督促企业改进技术和装备，防范高压油（气）井井喷、硫化氢气体中毒事故，落实应急预案。（8）完善海上石油开采安全规范，督促企业落实防台风、防大风暴潮应急措施。（9）落实石油运输、储存安全监管措施，防范漏损引发火灾爆炸事故。

——化工：（10）继续推广江苏、天津经验，结合安全许可，清理整顿化工园区和小化工企业。（11）发布实施加强化工企业安全基础管理的指导意见，推进化工企业安全生产标准化。(12)加强和规范油（气）站的安全管理，大力推广应用阻隔防爆和运输监控等安全适用技术，扩大危化品道路运输区域监控联动机制。（13）做好化工建设项目安全“三同时”工作，加强大型项目试运转的安全监管。（14）对危化品生产、储存单位进行风险评估，加强对液氯、液氨、剧毒等重点企业的安全监管，督促各地做好安全防护距离不足的化工企业搬迁工作。

——烟花爆竹：（15）落实县（市）、乡（镇）以及村民委员会的安全监管责任，加大“打非”力度，坚决取缔非法窝点。做好烟花爆竹安全生产许可证换发工作，关闭不符合安全生产条件的小作坊。（16）继续开展氯酸钾专项治理，深入治理烟花爆竹生产企业“三超一改”问题。严格执行氯酸钾和烟花爆竹产品流向登记制度。（17）发布实施加强烟花爆竹生产企业安全基础管理的指导意见，全面开展安全生产标准化工作，推进工厂化、机械化、标准化、科技化、集约化发展。

六、继续支持配合主管部门，抓住薄弱环节，深化道路交通等行业领域安全专项整治

（1）道路交通：支持配合公安、交通部门深入落实“五整顿、三加强”工作措施，治理超限、超载；实施以排查治理危险路段等为主要内容的安保工程；推进长途客运车辆、危险品运输车辆安装使用GPS或行驶记录仪监控系统；推动创建“平安畅通县区”活动，加强农村道路安全监管。（2）水上交通：支持配合交通部门继续抓好渡口渡船、低质量船舶和防碰撞、防泄漏等专项整治，排查治理桥梁隐患。督促相关部门和地方政府加强乡镇非运输船舶安全监管。（3）铁路：支持配合铁道部门继续抓好平交道口安全整治，做好第6次列车提速后的安全运输工作，加强京沪高速铁路建设工程的安全监管。（4）民航：支持配合民航部门健全安全体系，完善安全规章标准，加强安全技术人员和安全管理人员的培训。（5）消防：支持配合公安消防部门督促各地对“三合一”、“多合一”生产经营单位进行排查治理，抓紧制定《住宿与生产储存经营合用场所消防安全管理规定》；加大政府挂牌督办的重大消防隐患的整改力度。（6）民爆器材：支持配合国防科工部门深入整治“四超”，推进工业炸药生产线自动化和连续化生产，采用人机隔离和安全连锁操作等可靠技术，提高民爆企业的本质安全度。（7）建筑施工：支持配合建设等部门落实建设项目法人负责制、招投标制和工程监理制，对立项审批、地质勘探、设计、施工、监理、工程管理、试验检测、竣工验收各个环节实施全过程监管；深入排查在建隧道、桥梁、房屋等建筑施工安全隐患，深化以防范工地脚手架、起重机械倒塌、施工坍塌和触电、工地模板构件垮落和高处坠落事故为重点的安全专项整治；加强农村建筑施工和城市基础设施建设的安全监管。（8）电力：支持配合电力部门深入排查治理电力企业和电力设施存在的安全隐患。抓好电力建设项目施工安全。（9）渔业：支持配合农业部门深化“平安渔业”活动；加强船舶检测检验，完善渔船通讯装备和安全防护设施；加强渔民安全培训。（10）农机：支持配合农业部门加强农机驾操人员安全培训，搞好拖拉机登记，打击拖拉机非法载人行为。（11）水利：支持配合水利等部门加强大型水库安全监管，对病险水库进行除险加固。加大对河道采砂安全整治力度；强化对“四无”小水电站建设和运营的安全监管和隐患治理工作。（12）其他行业领域：继续支持配合相关部门，抓好旅游、特种设备等行业领域的安全专项整治工作。

七、落实“科技兴安”，提高劳动者素质，解决安全生产深层问题，提升重点行业安全生产水平

（1）通过“十一五”规划中期评估调整，加强对地方、行业和企业规划中安全生产规划执行情况的监督检查。（2）列入“十一五”规划的安全生产科研项目要全部启动，突出重点、讲求实效，集中精力研究解决容易导致重特大事故的重点课题，力求在较短时间内取得突破性进展。（3）建立健全科技项目责任制和考核制度，保证科研项目按时、按质量要求完成任务，着眼于实际效果，对科研成果特别是应用研究成果进行考核评价，提高科研效率效能。（4）加快科技成果转化工作，重点推广应用煤矿瓦斯高效抽采技术装备等9项科技成果，开展“安全科技进企业”和安全科普教育。（5）加强信息、技术支撑体系专业中心等重要项目工程的管理和建设，推进国家级矿山、危化品、排水基地的立项审批；落实责任，规范招投标，加强工程监理，确保质量和进度。（6）加强和改进市县领导干部、企业主要负责人、安全资质、特殊工种岗位等培训工作，提高培训质量。改进注册安全工程师的培训、考试和管理。（7）推进煤矿等高危行业“三项岗位人员”安全培训，选树一批安全培训示范企业，总结推广经验。联系劳动、农业、建设等部门，加强高危行业农民工的安全技能培训。（8）与教育部门密切配合，继续扩大煤矿主体专业招生。落实鼓励政策，促进毕业生到煤矿就业。（9）扩大安全生产领域的国际合作与交流，学习借鉴国外安全生产先进技术和管理经验，办好第四届中国国际安全生产论坛暨展览会。

八、加强安全监管监察队伍建设和基层建设，提升执法水平和履职能力

（1）加强思想教育。以党组（党委）中心组学习为重点，组织开展专题学习培训，交流体会、提高认识，用马克思主义中国化的最新成果武装头脑、指导安全生产工作实践，增强政治责任感和历史使命感，增强分析问题、解决问题的能力。（2）加强制度建设。完善决策和办事程序，形成科学决策、民主决策机制。及时修订制定各项规章制度，加强纪律约束和制度规范，改进行政许可。坚持政务公开制度，接受社会、群众和媒体监督。（3）加强业务建设。通过多种途径开展业务培训，提高机关人员素质，练好基本功，提高监管监察执法水平。加强安全监管总局和各级安全监管监察机关基础工作，建立健全数据资料档案，提高工作效率。（4）加强作风建设。大力弘扬求真务实作风，深入基层、调查研究，掌握情况、把握规律，关口前移、重心下移，督促检查、狠抓落实，扎实有效地推动工作。（5）加强廉政建设。坚持惩治与预防相结合，严格党风廉政建设责任制，抓住违规违纪易发多发关键环节，健全完善巡视、财务审计等制度。建立健全行政执法责任制，端正“行风”。严肃查办案件，开展警示教育，推动公正执法、严格执法、廉洁执法。（6）推进人事制度改革，选择部分领导岗位实行竞聘上岗或公开选拔，增强干部队伍活力。扩大轮岗交流、挂职锻炼。（7）努力建设“为民、务实、廉洁”机关，坚持和改进安监总局机关、直属事业单位、各省级煤矿安监机构及其监察分局工作目标责任考核，探索建立激励机制。深化事业单位劳动人事、工资分配制度改革，对直属单位“十一五”规划目标中期进展情况进行检查。做好离退休人员工作。（8）规范发展协会和中介机构。整合现有各类协会和社团组织资源，组建中国安全生产协会。加强对中介机构监管。积极参与“平安社区”建设。